Au-delà de la coopération : les obligations juridiques des pays ouest africains de gérer conjointement les petits pélagiques

Pieter Van Welzen, avocat

Pieter van Welzen est avocat-conseil au sein du cabinet Thomson Wilks, en Afrique du Sud. Il a soutenu sa thèse de doctorat à l’Université de Hambourg, consacrée à la responsabilité de l’État en droit international en matière d’activités de pêche illégales. Il est membre du Comité de l’Association de droit international (ILA) sur la protection des personnes en mer et collaborateur au centre de recherche et développement de la Faculté de droit de l'université Nova de Lisbonne. Ses recherches actuelles portent notamment sur le droit de la mer, la gouvernance des pêches, les droits du travail en mer et la responsabilité de l’État.

Temps de lecture : 30 minutes

Lire en PDF

Les petits pélagiques constituent un pilier de la sécurité alimentaire dans de nombreux États d’Afrique de l’Ouest. Ils fournissent à des millions de personnes des protéines animales à un prix abordable, des micronutriments essentiels, ainsi que des emplois et des revenus, en particulier au sein des communautés de pêche artisanale, parmi les transformatrices et commerçants de poisson.

Les femmes jouent notamment un rôle majeur dans la transformation et la commercialisation de ces poissons à travers toute la région. Toutefois, les ressources en petits pélagiques connaissent un déclin rapide, entraînant une aggravation de l’insécurité alimentaire, une dégradation des moyens de subsistance, des répercussions économiques plus larges et une dégradation des écosystèmes. Les causes de cette crise sont bien connues : surexploitation par les pêcheries artisanales et industrielles, développement d’activités liées à l’économie bleue, production de farine et d’huile de poisson, changement climatique, ainsi que faiblesses de la gouvernance et de la gestion à l’échelle régionale.

Plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest prennent activement des mesures pour lutter contre l’épuisement des stocks de petits pélagiques. Cependant, ces espèces migrent au-delà des frontières nationales, de sorte que les mesures de conservation adoptées par un État peuvent facilement être compromises par les actions ou l’inaction des États voisins. Le présent article vise à identifier les obligations qui incombent aux États d’Afrique de l’Ouest en matière de conservation des petits pélagiques, tant à l’échelle nationale que régionale. Il commence par décrire les circonstances ayant conduit à l’épuisement des stocks de petits pélagiques, puis présente les mesures prises par différents États d’Afrique de l’Ouest et par les organismes régionaux pour faire face à cette crise. L’article analyse ensuite les obligations qui incombent aux États en vertu du droit international en matière de conservation des petits pélagiques, notamment celles découlant du droit de la mer ainsi que d’autres obligations de portée plus générale. Enfin, il formule des propositions visant à traduire ces obligations en mesures de conservation plus efficaces.

 1. Causes de l’épuisement

Le déclin des petits pélagiques résulte de diverses causes, sur la plupart desquelles les États côtiers d'Afrique de l'Ouest peuvent agir.

A.    SUREXPLOITATION

L’une des principales causes de l’épuisement des stocks de petits pélagiques est leur surexploitation. Celle-ci résulte généralement de la mortalité par pêche cumulée engendrée par les flottes artisanales, semi-industrielles et industrielles qui exploitent les mêmes stocks. Une gestion efficace des ressources en petits pélagiques nécessite donc des décisions transparentes concernant la répartition des possibilités de pêche entre les flottes artisanales et industrielles nationales, ainsi que les flottes étrangères.

En vertu du droit international, l’État côtier exerce sa souveraineté sur les ressources biologiques présentes dans les eaux relevant de sa juridiction, notamment dans sa mer territoriale et, le cas échéant, dans ses eaux archipélagiques. Il exerce aussi un contrôle sur les activités de pêche dans sa zone économique exclusive (ZEE). Il peut ainsi déterminer qui est autorisé à pêcher dans ces espaces maritimes et quelles ressources marines peuvent y être prélevées. Par conséquent, lorsque la surexploitation se produit dans ces zones, elle peut en partie être imputable au fait que l’État côtier ne l’a pas empêchée.

Pour analyser les causes de cette surexploitation, il est utile d’examiner les différents acteurs impliqués dans les activités de pêche au sein de ces espaces maritimes en Afrique de l’Ouest. Il y a tout d’abord les pêcheurs artisans, qui ciblent les petits pélagiques afin de répondre à la demande locale en protéines et pour lesquels la pêche constitue le principal moyen de subsistance. Ces pêcheurs sont également au cœur de chaînes d’approvisionnement qui génèrent des emplois et des revenus pour les communautés locales. Leurs activités se concentrent généralement dans les eaux proches du littoral. Toutefois, à mesure que les stocks halieutiques diminuent dans ces zones, les pêcheurs artisans opèrent de plus en plus loin du littoral, tout en restant dans les limites de la ZEE. Les États côtiers peuvent réglementer les activités de pêche artisanale, notamment en déterminant les espèces pouvant être pêchées, les zones dans lesquelles la pêche est autorisée et les volumes de capture admissibles.

Les communautés de pêche artisanale locale ciblent traditionnellement les petits pélagiques pour répondre à la demande locale en poisson. Ces derniers constituent une source de nourriture pour les populations régionales ainsi qu’un moyen de subsistance pour les communautés côtières d’Afrique de l’Ouest, qu’il s’agisse des pêcheurs eux-mêmes, des transformatrices de poisson ou des commerçants.

Une deuxième catégorie est constituée des navires industriels et semi-industriels appartenant à des intérêts étrangers, qui opèrent généralement dans la ZEE en vertu d’une autorisation accordée par l’État côtier. Les captures réalisées par ces navires peuvent être destinées aussi bien aux marchés nationaux qu’aux marchés étrangers, notamment pour être transformées en produits dérivés tels que la farine et l’huile de poisson. Une troisième catégorie comprend les navires qui opèrent dans la ZEE d’un État sans l’autorisation requise ou en violation des conditions attachées à leur autorisation. Ces activités relèvent de la pêche illégale. Dans de tels cas, il incombe à l’État côtier de détecter et d’appréhender les navires en infraction, d’enquêter sur les violations constatées et d’imposer des sanctions suffisamment dissuasives pour prévenir la poursuite des activités illégales.

B. ACTIVITÉS LIÉES À L’ÉCONOMIE BLEUE

Plusieurs États d’Afrique de l’Ouest ont adopté des initiatives visant à développer leur économie bleue, notamment à travers l’exploitation offshore du pétrole et du gaz, l’aquaculture, la construction d’infrastructures portuaires et le développement du tourisme côtier. Bien que ces activités soient souvent encouragées et soutenues par des partenaires de la coopération internationale, elles peuvent avoir des effets négatifs sur les petits pélagiques lorsqu’elles entraînent une dégradation des habitats marins ou affectent les zones de frai et de croissance dont dépendent ces espèces. La dégradation des habitats, l’augmentation du trafic maritime, le bruit sous-marin, la modification du littoral et l’altération de la qualité de l’eau peuvent ainsi affecter l’abondance, la répartition et la reproduction des petits pélagiques.

Les États côtiers disposent généralement de pouvoirs réglementaires sur les activités menées sur leur territoire et dans les espaces maritimes relevant de leur juridiction. Ils disposent ainsi de moyens juridiques et administratifs leur permettant de prévenir ou de réduire les impacts négatifs de ces activités sur les petits pélagiques, notamment au moyen de cadres réglementaires appropriés, de conditions d’octroi des licences et autorisations, d’exigences en matière de surveillance et de mesures de protection de l’environnement. Dès lors, lorsqu’un État développe, autorise ou permet des activités relevant de l’économie bleue, il devrait veiller à ce que des mesures appropriées soient prises pour identifier et atténuer leurs impacts potentiels sur les habitats marins et les écosystèmes qui leur sont associés.

C. PRODUCTION DE FARINE ET D’HUILE DE POISSON

Plusieurs États d’Afrique de l’Ouest abritent des unités de production de farine et d’huile de poisson. Ces installations sont généralement présentées comme s’inscrivant dans le cadre d’initiatives plus larges d’« économie bleue », destinées à favoriser la croissance économique et à générer des recettes d’exportation. La plupart d’entre elles sont implantées à terre, bien qu’il existe également des navires qui transforment directement le poisson à bord, dans les eaux relevant de la juridiction des États côtiers.

La farine et l’huile de poisson produites en Afrique de l’Ouest sont principalement exportées pour être utilisées dans les secteurs de l’aquaculture, de l’élevage, de l’alimentation des animaux de compagnie, des cosmétiques et des compléments alimentaires. Ce secteur peut ainsi constituer une source importante de revenus, d’investissements et de recettes en devises pour les États dans lesquels ces installations sont implantées. Toutefois, la demande croissante de farine et d’huile de poisson, notamment sous l’effet du développement de l’aquaculture, peut accentuer la pression exercée sur des stocks déjà pleinement exploités, voire surexploités. Les pêcheurs artisans peuvent également être incités à destiner une part croissante de leurs captures aux usines de farine et d’huile de poisson plutôt qu’aux marchés locaux, où elles sont directement destinées à la consommation humaine. Une telle évolution peut compromettre les objectifs de sécurité alimentaire. La réglementation de l’industrie minotière constitue dès lors un élément important de toute stratégie visant à préserver les stocks de petits pélagiques.

Lorsque les unités de production de farine et d’huile de poisson sont situées à terre, l’État concerné peut décider si leur implantation peut être autoriséeet réglementer leur fonctionnement au moyen, des règles relatives aux autorisations, à l’environnement et à la pêche. De même, lorsque des activités de transformation sont exercées en mer, dans la mer territoriale ou dans la ZEE, elles doivent être autorisées par l’État côtier, et restent soumises à sa juridiction et à son contrôle réglementaire. Les États disposent ainsi du pouvoir juridique de réglementer ce secteur et d’adopter des mesures visant à garantir que ces activités ne contribuent pas à l’épuisement des stocks de petits pélagiques.

D. LES IMPACTS DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

Pris isolément, un État d’Afrique de l’Ouest ne peut guère avoir d’incidence significative sur la trajectoire mondiale du changement climatique. Toutefois, le changement climatique modifie la répartition géographique des ressources halieutiques, entraînant par conséquent de l’abondance des petits pélagiques dans les eaux des États voisins. Ces évolutions rendent nécessaires des réponses régionales coordonnées et adaptatives.

Le changement climatique est susceptible d’affecter l’abondance, la répartition, les schémas migratoires et la reproduction des petits pélagiques. Dès lors, les mesures de gestion fondées sur les schémas historiques de répartition et d’abondance des stocks pourraient devenir progressivement moins efficaces si elles ne tiennent pas compte de l’évolution des conditions environnementales. Il apparaît donc nécessaire de renforcer les mécanismes régionaux adaptatifs, notamment au moyen d’évaluations conjointes et régulières des stocks, de l’adaptation coordonnée des mesures de gestion et d’une plus grande flexibilité dans l’organisation de l’accès aux ressources lorsque les stocks modifient leurs trajectoires migratoires et se déplacent entre les eaux relevant de la juridiction de différents États côtiers.

Ces considérations concernent tant l’autorisation et la réglementation des activités de pêche que les autres activités relevant de l’économie bleue. Lorsque les États élaborent des politiques, adoptent des mesures de gestion ou autorisent des activités susceptibles d’affecter les écosystèmes marins, ils devraient tenir compte des effets actuels et prévisibles du changement climatique. Cela implique notamment d’évaluer la manière dont l’évolution des conditions climatiques peut affecter les stocks halieutiques, les habitats et les écosystèmes, ainsi que l’efficacité à long terme des mesures de conservation.

Ainsi, même si les États d’Afrique de l’Ouest disposent d’une capacité limitée à agir sur les causes mondiales du changement climatique, ils jouent néanmoins un rôle important dans le renforcement de la résilience des écosystèmes marins et dans l’adaptation des mesures de gestion et de conservation des ressources halieutiques à l’évolution des conditions environnementales. L’intégration des considérations climatiques dans la gouvernance des pêches, tant au niveau national que régional, constitue dès lors un élément essentiel d’une gestion et d’une conservation durables des petits pélagiques.

E. FAIBLESSES DE LA GOUVERNANCE ET DE LA GESTION RÉGIONALES

Le caractère migratoire des petits pélagiques signifie que, même lorsqu’un État adopte des mesures rigoureuses de gestion et de conservation, leur efficacité peut être compromise si les États voisins ne mettent pas en œuvre des mesures comparables. À l’échelle régionale, les politiques de gestion ne devraient donc pas se limiter à la conservation des stocks, mais également prendre en compte la répartition de l’accès aux ressources et des possibilités de pêche entre les États, ainsi qu’entre les différentes flottes et catégories d’usagers.

Plusieurs organisations régionales d’Afrique de l’Ouest participent à la gouvernance des pêches, et certaines ont été spécifiquement chargées de promouvoir la gestion et la conservation des ressources marines partagées. Malgré l’existence de ces mécanismes institutionnels, leur contribution à la conservation des stocks de petits pélagiques demeure toutefois limitée.

En principe, les organisations régionales offrent un cadre institutionnel permettant aux États de coordonner leurs politiques, d’échanger des informations, d’harmoniser leurs approches réglementaires et d’adopter des mesures communes de conservation. Toutefois, ces institutions ne peuvent atteindre ces objectifs que si leurs États membres sont disposés à mettre en œuvre les mesures convenues et respectent leurs obligations respectives. Or, cette volonté n’est pas toujours manifeste. Par ailleurs, de nombreuses initiatives relatives aux mesures et aux programmes de conservation sont proposées ou financées par des bailleurs de fonds du Nord global, de sorte que leur progression et leur réussite dépendent souvent de l’impulsion et du soutien apportés par ces acteurs.

Plusieurs organisations régionales ont mis en place des cadres favorisant l'échange d'informations, la recherche scientifique, la coopération en matière de politiques et l'élaboration de mesures communes de conservation. Toutefois, jusqu'à présent, les initiatives régionales n'ont pas encore prouvé leur efficacité pour la gestion durable des stocks de petits pélagiques en Afrique de l'Ouest.

L’efficacité limitée de certains organismes régionaux ne peut pas nécessairement être imputée au comportement d’un État en particulier. Néanmoins, lorsque le droit international impose aux États une obligation de coopération, ou lorsque ceux-ci ont accepté de se conformer aux mesures adoptées dans le cadre d’une organisation régionale, ils doivent veiller à la mise en œuvre effective des engagements auxquels ils ont souscrit. Cela peut notamment impliquer de promouvoir le respect de ces engagements, d’en contrôler la mise en œuvre et de demander des comptes aux autres États membres lorsque les obligations ou mesures convenues ne sont pas respectées. Comme nous le verrons plus en détail ci-dessous, la société civile en Afrique de l’Ouest, notamment dans le cadre des mécanismes régionaux, pourrait également jouer un rôle important dans le suivi de la mise en œuvre des engagements des États et dans la responsabilisation de ces derniers.

2. Obligations juridiques internationales

Cette section examine les obligations juridiques internationales qui incombent aux États d’Afrique de l’Ouest en matière de gestion et de conservation des petits pélagiques. Elle porte, en particulier, sur deux catégories d’obligations : (a) gérer et préserver ces ressources afin de prévenir leur surexploitation ; et (b) veiller à ce que les activités menées dans les eaux relevant de leur juridiction ne portent pas atteinte au territoire, aux espaces maritimes ou aux droits d’autres États. Ces obligations découlent à la fois du droit de la mer et des principes plus généraux du droit international de l’environnement. En pratique, elles impliquent que les États adoptent et mettent en œuvre des mesures législatives, réglementaires, administratives et de contrôle appropriées, et qu’ils coopèrent avec les États voisins lorsque la conservation et la gestion durable des ressources ne peuvent être assurées par une action unilatérale.

A. CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER (CNUDM)

La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) constitue la principale source de règles juridiques internationales régissant l’exploitation et la gestion des ressources marines, notamment la pêche et les activités qui y sont associées.

La CNUDM impose aux États plusieurs obligations destinées à garantir que les ressources biologiques marines, y compris les petits pélagiques, ne soient pas soumises à la surexploitation. Il convient, à cet égard, de distinguer, d’une part, le régime juridique applicable à la mer territoriale et, le cas échéant, aux eaux archipélagiques et, d’autre part, le régime applicable à la ZEE.

En ce qui concerne la mer territoriale et les eaux archipélagiques, la CNUDM ne contient pas de régime détaillé consacré spécifiquement à la gestion des pêches. Cela ne signifie toutefois pas que les États sont libres d’exploiter les ressources biologiques marines sans restriction. Au contraire, plusieurs obligations générales énoncées par la CNUDM leur imposent de protéger et de préserver le milieu marin et, par voie de conséquence, de veiller à ce que les ressources biologiques marines ne soient pas épuisées du fait d’une exploitation non durable. Ces obligations constituent ainsi un fondement juridique important pour la conservation des petits pélagiques dans l’ensemble des espaces maritimes relevant de la juridiction nationale.

En revanche, la CNUDM établit un régime spécifique applicable à l’exploitation des ressources biologiques dans la ZEE. Ces dispositions imposent aux États côtiers d’adopter des mesures appropriées de conservation et de gestion, de déterminer des niveaux de captures admissibles, de réglementer l’accès aux ressources halieutiques et de coopérer à la gestion des stocks partagés. Les obligations juridiques applicables dans la ZEE complètent et renforcent ainsi les obligations environnementales plus générales qui s’appliquent à l’ensemble des espaces maritimes.  

Règles générales

• Article 192 – Obligation d’ordre général

Aux termes de l’article 192 de la CNUDM : « Les États ont l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin. »

Bien que l’article 192 ne fasse pas expressément référence à la pêche ou à la surexploitation, il est de plus en plus interprété comme établissant une obligation environnementale générale qui englobe la gestion durable des ressources biologiques marines. Son importance tient au fait qu’il établit un lien entre l’exercice, par les États, de leurs droits souverains sur les ressources relevant de leur juridiction et les obligations environnementales qui leur incombent en parallèle. Si les États peuvent exploiter ces ressources, ils doivent exercer leurs droits dans le respect de leur obligation de protéger et de préserver le milieu marin. La gestion des pêches ne relève donc pas uniquement de l’exploitation des ressources ; elle constitue également une composante de la protection et de la préservation du milieu marin.

Le tribunal arbitral chargé de l’arbitrage relatif à la mer de Chine du Sud a estimé que l’obligation générale énoncée à l’article 192 s’étendait à la fois à la protection du milieu marin contre les dommages futurs et à sa préservation, entendue comme le maintien ou l’amélioration de son état actuel. Cette obligation impose donc aux États de prendre des mesures actives pour protéger et préserver le milieu marin et implique, par conséquent, l’obligation négative de s’abstenir de le dégrader.

La Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) prévoit, dans son article 192, que les États doivent protéger et préserver le milieu marin dans l’ensemble des zones maritimes. Le Tribunal international du droit de la mer (TIDM) a invoqué cet article pour souligner l’obligation de diligence raisonnable qui incombe aux États côtiers de coopérer en matière de stocks partagés, comme c’est le cas ici pour les petits pélagiques.

Dans son avis consultatif concernant les activités de pêche illicites, non déclarées et non réglementées (INN), le Tribunal international du droit de la mer (TIDM) a estimé que l’article 192 impose à tous les États parties l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin dans l’ensemble des espaces maritimes. Dans le cadre de la ZEE, le Tribunal a également reconnu une obligation de diligence raisonnable qui impose aux États côtiers de conserver et de gérer durablement les ressources marines vivantes, ainsi que de coopérer de bonne foi en ce qui concerne les stocks partagés et les espèces hautement migratoires.

Par ailleurs, dans son avis consultatif sur le changement climatique et le droit international, le TIDM a souligné que l’article 192 impose aux États parties une obligation générale de protéger et de préserver le milieu marin. Cette obligation s’applique à l’ensemble des zones maritimes et peut être invoquée pour faire face à toute forme de dégradation du milieu marin, y compris les effets du changement climatique, tels que le réchauffement des océans, l’élévation du niveau de la mer et l’acidification des océans. Lorsque le milieu marin a subi une dégradation, cette obligation peut également nécessiter la restauration des habitats et des écosystèmes marins.

Les obligations découlant de l’article 192 ne se limitent donc pas à la conservation des ressources marines partagées, mais s’étendent également à d’autres activités et circonstances relevant du contrôle d’un État et susceptibles d’avoir un impact négatif sur le milieu marin. Ainsi, un État devrait s’abstenir d’autoriser des activités relevant de l’économie bleue qui dégradent le milieu marin et, dans la mesure où il dispose de la compétence nécessaire, prendre des mesures à l’encontre des navires de pêche et de leurs propriétaires lorsque leurs activités ont un impact négatif sur le milieu marin. L’obligation négative de ne pas dégrader le milieu marin est étroitement liée au principe du « No Harm » (« Ne pas nuire »), qui sera examiné plus en détail ci-après.

• Article 193 – Droit souverain des États d’exploiter leurs ressources naturelles

Aux termes de l’article 193 de la CNUDM : « Les États ont le droit souverain d'exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d'environnement et conformément à leur obligation de protéger et de préserver le milieu marin. »

Cette disposition précise que les droits souverains sur les ressources naturelles ne sont pas absolus. Ils doivent, au contraire, être exercés dans le respect des obligations en matière de protection de l’environnement. Dans les affaires relatives au thon rouge du Sud, le TIDM a relevé que la conservation des ressources marines vivantes faisait partie intégrante de la protection et de la préservation du milieu marin. Dès lors, l’exploitation des ressources halieutiques ne peut être dissociée de considérations environnementales plus larges.

L’article 193 est souvent interprété comme consacrant une obligation de diligence raisonnable. Les États peuvent choisir d’exploiter les ressources halieutiques, les gisements de pétrole et de gaz offshore, les minéraux des fonds marins et d’autres ressources marines, mais ils doivent adopter les mesures nécessaires pour garantir que cette exploitation ne compromette pas la durabilité environnementale. Le défaut d’adoption de telles mesures peut constituer une violation de la CNUDM, même lorsque l’activité économique sous-jacente est, par ailleurs, licite.

• Article 194(5) – Écosystèmes rares ou fragiles

L’article 194, paragraphe 5, impose aux États de prendre les mesures nécessaires pour protéger et préserver les écosystèmes rares ou fragiles, ainsi que l’habitat des espèces décimées, menacées ou en voie de disparition et d’autres formes de vie marine. Bien que l’article 194 s’inscrive dans le cadre plus large de la réglementation de la pollution du milieu marin, le tribunal arbitral a conclu, dans l’arbitrage relatif à la zone marine protégée des Chagos, que le libellé de l’article 194, paragraphe 5, était suffisamment large pour s’étendre au-delà des mesures visant exclusivement la pollution marine.

La pertinence de l’article 194, paragraphe 5, pour les pêcheries de petits pélagiques est considérable. La durabilité des populations de petits pélagiques dépend non seulement de la régulation de l’effort de pêche, mais également de la protection des habitats et des écosystèmes dont dépendent ces espèces. Les États peuvent donc être tenus d’adopter des mesures visant à protéger ces écosystèmes contre les pratiques de pêche nuisibles, ainsi que contre d’autres activités susceptibles de dégrader les habitats marins.

Zone économique exclusive (ZEE)

La CNUDM contient également un ensemble spécifique de dispositions régissant la conservation et l’exploitation des ressources marines vivantes dans la ZEE. Ces dispositions complètent les obligations environnementales plus générales exposées ci-dessus et imposent aux États côtiers des obligations supplémentaires qui concernent directement la conservation et l’exploitation des petits pélagiques.

• Article 61 – Conservation des ressources biologiques

L’article 61 impose à l’État côtier de déterminer le volume de capture admissible des ressources biologiques présentes dans sa ZEE. Le « volume de capture admissible » désigne la quantité de ressources biologiques marines pouvant être prélevée sans compromettre leur durabilité à long terme. Pour déterminer les niveaux de captures autorisés, l’État côtier doit tenir compte des meilleures données scientifiques disponibles et adopter des mesures appropriées de conservation et de gestion afin de garantir que les ressources biologiques ne soient pas menacées par la surexploitation. Dans ce contexte, les États doivent également prendre en considération les facteurs environnementaux et économiques pertinents, notamment les besoins économiques des communautés de pêche côtières et les exigences particulières des États en développement.

Dans son avis consultatif concernant les activités de pêche illicites, non déclarées et non réglementées (INN), le TIDM a estimé que l’article 61 fait peser sur l’État côtier la responsabilité de la conservation et de la gestion des ressources biologiques dans la ZEE. En conséquence, les États côtiers sont tenus de prendre des décisions fondées sur des données scientifiques concernant le niveau d’effort de pêche que les stocks peuvent supporter. Cette obligation implique notamment de recueillir des données scientifiques adéquates, d’évaluer l’état des stocks, d’assurer leur surveillance et de réexaminer périodiquement les mesures de gestion adoptées.

• Article 62 – Exploitation des ressources biologiques

L’article 62 traite de l’exploitation des ressources biologiques dans la ZEE. Il prévoit que, lorsqu’un État côtier n’a pas la capacité d’exploiter la totalité de la capture admissible, il peut autoriser d’autres États à accéder à l’excédent de cette capture. Cette disposition revêt une importance particulière en ce qu’elle impose une limitation significative à la capacité des États côtiers d’autoriser des activités de pêche étrangères. Un tel accès ne peut être accordé qu’après que l’État côtier a déterminé la capture admissible et établi l’existence d’un excédent réel. Les navires étrangers ne peuvent ainsi exploiter que la part des ressources qui excède la capacité d’exploitation de l’État côtier lui-même.

Cette disposition présente également des implications importantes en cas d’incertitude scientifique. Lorsqu’un État côtier n’est pas en mesure de déterminer la capture admissible ou d’établir de manière fiable l’existence d’un excédent, il existe de solides motifs de conclure qu’il devrait s’abstenir d’accorder l’accès à des navires de pêche étrangers. Une approche contraire risquerait de permettre des activités de pêche à des niveaux incompatibles avec les obligations de conservation prévues à l’article 61.

Dans le contexte de la pêche aux petits pélagiques, l’article 62 renforce ainsi le principe selon lequel les accords d’accès, y compris les accords de pêche conclus avec des États ou des flottes étrangères, doivent être compatibles avec les objectifs de conservation et de durabilité.

• Article 63 – Stocks partagés et devoir de coopération

L’article 63 traite des situations dans lesquelles un même stock, ou des stocks associés, se trouvent dans les ZEE de deux ou plusieurs États côtiers. Cette disposition revêt une importance particulière pour les petits pélagiques d’Afrique de l’Ouest, dont beaucoup migrent au-delà des frontières maritimes et sont ainsi partagés entre plusieurs États voisins.

En vertu de l’article 63, les États concernés sont tenus de rechercher un accord, soit directement, soit par l’intermédiaire d’organisations sous-régionales ou régionales appropriées, sur les mesures nécessaires pour coordonner et assurer la conservation et le développement de ces stocks. Cette disposition établit ainsi une obligation spécifique de coopérer en matière de ressources halieutiques partagées.

En outre, l’obligation de coopérer doit être interprétée conjointement avec les obligations environnementales plus générales exposées ci-dessus. Les États ne sont pas simplement tenus de mener des consultations formelles ; ils doivent déployer des efforts sincères en vue d’élaborer et de mettre en œuvre des mesures de conservation efficaces permettant d’assurer une gestion durable des ressources.

L'article 63 de la CNUDM, relatif aux stocks partagés et à l'obligation de coopération des États côtiers, doit être interprété à la lumière des obligations environnementales plus générales visant à préserver le milieu marin : les États côtiers doivent donc déployer des efforts réels pour mettre en œuvre des mesures de conservation communes et efficaces.

Les dispositions relatives à la ZEE ne s’appliquent pas isolément, mais doivent être interprétées à la lumière des obligations plus générales énoncées aux articles 192, 193 et 194, paragraphe 5. Cette articulation revêt une importance particulière dès lors que la notion de « capture admissible » s’applique expressément à la ZEE, mais non à la mer territoriale. Néanmoins, on peut soutenir que les obligations générales de conservation découlant de la CNUDM exigent des États côtiers qu’ils adoptent une approche comparable lorsqu’ils réglementent la pêche dans leur mer territoriale.

B. PRINCIPE DU « NO HARM »

Le principe « No Harm » (« Ne pas nuire ») constitue un principe fondamental du droit international. Il impose aux États de veiller à ce que les activités menées sous leur juridiction ou leur contrôle ne causent pas de préjudice significatif à d’autres États ni aux zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale. Ce principe relève du droit international coutumier et a été réaffirmé à plusieurs reprises par la jurisprudence internationale. Il impose aux États une obligation de diligence raisonnable visant à prévenir les dommages environnementaux transfrontaliers susceptibles de résulter d’activités menées sur leur territoire ou sous leur contrôle.

Les origines de ce principe sont généralement rattachées à l’arbitrage de la Fonderie du Trail, dans lequel une pollution atmosphérique transfrontalière provenant d’une fonderie située au Canada avait causé un préjudice sur le territoire des États-Unis. Le tribunal arbitral a estimé qu’aucun État n’avait le droit d’utiliser son territoire, ni de permettre qu’il soit utilisé, d’une manière causant un préjudice grave à un autre État. Cette affaire est depuis lors devenue l’un des fondements du développement du droit international de l’environnement et du principe de prévention des dommages transfrontaliers. Le principe a ensuite été réaffirmé par la Cour internationale de Justice (CIJ) dans plusieurs affaires, notamment l’Affaire du détroit de Corfou et l’Affaire des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay.

Le principe « No Harm » ne garantit pas l’absence de tout préjudice environnemental. Il impose plutôt une obligation de conduite : les États doivent faire preuve de diligence raisonnable en adoptant et en mettant en œuvre des mesures appropriées pour prévenir les dommages transfrontaliers significatifs. Le seuil retenu est celui d’un préjudice significatif ; les impacts insignifiants ou négligeables n’engagent généralement pas la responsabilité internationale. En pratique, le respect de ce principe peut notamment exiger des États qu’ils réalisent des évaluations environnementales, mettent en place des mécanismes de contrôle réglementaire, surveillent les activités susceptibles de causer des dommages et engagent des consultations avec les États concernés. Ce principe s’applique aussi bien au territoire terrestre qu’à la mer territoriale et à la ZEE. Un État peut ainsi voir sa responsabilité engagée lorsque des activités relevant de sa juridiction ou de son contrôle produisent des effets négatifs significatifs sur le territoire, les espaces, les ressources ou les droits d’un autre État.

En conséquence, un État ne devrait pas autoriser des pratiques de pêche ou d’autres activités présentant un risque significatif pour les populations de petits pélagiques, leurs habitats ou les écosystèmes marins lorsque ces impacts sont susceptibles de s’étendre au-delà de sa propre juridiction. Lorsqu’il existe un risque de préjudice transfrontière significatif, l’État concerné devrait procéder à une évaluation d’impact environnemental et engager un processus approprié de notification, de consultation et de coopération avec les États susceptibles d’être affectés.

3. Nécessité de mesures nationales harmonisées et coordonnées et d’une coopération régionale

A. MESURES NATIONALES

Plusieurs États d’Afrique de l’Ouest ont récemment adopté des mesures visant à protéger les petits pélagiques. Ces mesures témoignent d’une reconnaissance croissante de l’importance écologique, économique et en matière de sécurité alimentaire des pêcheries de petits pélagiques, ainsi que de la nécessité de mettre en œuvre des mesures de conservation plus efficaces.

Par exemple, le Ghana a instauré des périodes de fermeture de la pêche pour les navires industriels et semi-industriels, un outil de gestion destiné à permettre aux stocks de petits pélagiques de se reproduire et de se reconstituer. Le Ghana a également étendu à douze milles marins la zone exclusivement accessible aux pêcheurs artisans, afin d’assurer une meilleure protection de ces derniers ainsi que des habitats essentiels à la reproduction des poissons. Le pays a également créé une aire marine protégée afin de préserver les zones de frai et de nurserie des petits pélagiques.

La Guinée-Bissau a également adopté des mesures de conservation importantes. En vertu du protocole de pêche UE-Guinée-Bissau pour la période 2024-2029, le total admissible des captures (TAC) pour les petits pélagiques a été fixé à zéro tonne, ce qui signifie qu’aucune possibilité de pêche n’a été accordée aux navires de l’Union européenne pour ces stocks en raison de préoccupations relatives à leur état de conservation. En outre, en janvier 2026, la Guinée-Bissau a adopté l’une des mesures de conservation les plus strictes de la région en interdisant la production de farine et d’huile de poisson, en suspendant les licences de pêche à la senne coulissante ciblant les petits pélagiques destinés à la production de farine et d’huile de poisson et en interdisant l’utilisation des captures issues de la pêche artisanale pour la production de farine de poisson.

Ces exemples montrent que les États disposent d’un éventail d’outils réglementaires susceptibles d’être mobilisés pour préserver les petits pélagiques, notamment des restrictions de capture, des mesures de gestion spatiale, des fermetures saisonnières, des contrôles des licences et des restrictions applicables aux industries de transformation. Toutefois, l’efficacité de ces mesures dépend non seulement de leur adoption, mais également de leur mise en œuvre et de leur application effective, ainsi que des mesures adoptées par les autres États de la région.

Les limites d’une action unilatérale sont illustrées par les développements qui ont suivi l’interdiction de la farine de poisson par la Guinée-Bissau. Des rapports indiquent que des senneurs turcs qui pêchaient des petits pélagiques dans les eaux de la Guinée-Bissau afin d’approvisionner des usines de farine de poisson offshore détenues par des intérêts chinois et battant pavillon de la Dominique auraient par la suite déplacé leurs activités vers la Sierra Leone voisine. Une usine offshore de farine de poisson semble également avoir délocalisé ses activités dans les eaux de la Sierra Leone. Dans la mesure où ces navires continuent de cibler les mêmes stocks de petits pélagiques que ceux que la Guinée-Bissau cherchait à protéger, ce déplacement des activités risque de compromettre l’efficacité de l’interdiction, à moins que les États voisins n’adoptent des mesures comparables.

Plus généralement, les lacunes réglementaires et l’application inégale de la législation dans certains États d’Afrique de l’Ouest ont permis à des navires de pêche étrangers de se livrer à des pratiques de pêche non durables. Les conséquences de telles pratiques ne se limitent pas à l’État qui autorise l’accès à ses eaux ; elles peuvent également affecter les États voisins qui dépendent des mêmes stocks halieutiques partagés. Dans ces circonstances, un État qui autorise ou tolère la présence, dans ses eaux, de navires se livrant à la pêche INN et qui s’abstient ensuite d’imposer des sanctions efficaces compromet les efforts régionaux de conservation et peut agir en contradiction avec le principe de non-préjudice.

B. COOPÉRATION RÉGIONALE

Les obligations évoquées précédemment donnent naissance à un devoir plus large de coopération, qui est au cœur du cadre juridique international applicable aux ressources marines partagées. L’article 63 de la CNUDM exige expressément que les États recherchent un accord  sur les mesures nécessaires pour assurer la conservation des stocks partagés. Plus généralement, la mise en œuvre effective des obligations de protection du milieu marin et de prévention des dommages transfrontaliers repose sur la coopération entre les États.

Au sein du Sous-comité de la gestion des pêches du Comité des pêches de la FAO (COFI:FM), la Confédération africaine des organisations de pêche artisanale, organisation de la société civile (OSC) ayant le statut d’observateur, ainsi que 28 autres OSC, ont déclaré que « la coopération régionale en Afrique de l’Ouest doit aller au-delà de la simple coordination et de l’échange d’informations, pour évoluer vers une prise de décision conjointe en matière de conservation, de gestion de la capacité de pêche et d’allocation de l’accès. Cela inclut notamment la définition d’accords explicites sur les limites totales des prélèvements, la répartition des possibilités de pêche et les conditions d'accès entre les flottes et les pays, en appliquant le principe de précaution. »

Dans le contexte ouest-africain, plusieurs organismes régionaux offrent des cadres institutionnels permettant de mettre en œuvre cette coopération. Il s’agit notamment de la Commission sous-régionale des pêches (CSRP), du Comité des pêches du golfe de Guinée centre-ouest (CPCO), du Comité des pêches de l’Atlantique Centre-Est (COPACE) et du Cadre de la CEDEAO pour la pêche et l’aquaculture. Ensemble, ces organisations constituent des plateformes pour le partage d’informations, la coopération scientifique, la coordination des politiques et l’élaboration d’initiatives régionales de gestion des pêches.

Certaines de ces organisations ont déjà lancé des initiatives visant à renforcer la conservation et la gestion des petits pélagiques. Il convient notamment de citer le projet de la CSRP relatif à la gestion coordonnée des pêcheries partagées de sardinelles en Afrique du Nord-Ouest, ainsi que les efforts du CPCO visant à élaborer et à valider un cadre régional de gestion des pêcheries de petits pélagiques. Ces initiatives reconnaissent qu’une conservation efficace des ressources halieutiques nécessite une approche régionale coordonnée, plutôt qu’un ensemble de mesures nationales disparates.

La coopération régionale doit également avoir une portée suffisamment large. Elle ne devrait pas se limiter à la réglementation de l’effort de pêche, mais porter sur l’ensemble des pressions exercées sur les populations de petits pélagiques, notamment la dégradation des habitats, les effets du changement climatique, la production de farine et d’huile de poisson, les aménagements en mer et les autres activités relevant de l’économie bleue. Une conservation efficace nécessite donc une approche écosystémique tenant compte à la fois des stocks eux-mêmes et des habitats dont ils dépendent.

Cette coopération devrait également associer de manière significative les acteurs non étatiques, en particulier les communautés de pêche artisanale et les OSC. Cette approche a été reprise dans une déclaration commune des organisations de pêche artisanale et des ONG lors de la réunion du Sous-comité de la gestion des pêches du COFI de la FAO, dans laquelle il a été souligné que des commissions mixtes de pêcheurs transfrontalières pourraient constituer un mécanisme concret de gestion participative des petits pélagiques.

Il peut s’avérer difficile pour les États côtiers de dénoncer les manquements des États voisins, pour des raisons diplomatiques ou politiques. C’est là que la société civile peut jouer un rôle : les organisations de pêche artisanale et les ONG sont parfois en mesure de s’exprimer plus librement. La Confédération africaine des organisations de pêche artisanale (CAOPA) a proposé la création de commissions mixtes de pêche transfrontalières, qui pourraient constituer un mécanisme concret pour la gestion participative des petits pélagiques.

Pour que ces commissions soient efficaces, elles devraient être officiellement connectées aux structures décisionnelles régionales et ne pas se limiter à un rôle purement consultatif. Elles pourraient contribuer à la gestion régionale en facilitant le dialogue entre les communautés de pêche de différents pays, en établissant des canaux de communication entre ces communautés et les responsables politiques, en favorisant l’adoption de positions coordonnées sur les mesures de conservation et en renforçant la transparence et le respect des règles.

Une autre condition tient à la reconnaissance, par les États, du caractère juridique de leurs obligations en matière de conservation. Les mesures visant à préserver les petits pélagiques et à protéger les habitats et les écosystèmes associés ne devraient pas être considérées comme de simples questions relevant du pouvoir discrétionnaire des autorités ou d’une coopération volontaire. Les obligations évoquées dans le présent article découlent directement du droit international. La coopération n’est donc pas seulement souhaitable ; dans de nombreux cas, elle constitue une obligation juridique.

Bien que la CEDEAO, le CPCO, la CSRP et le COPACE aient adopté plusieurs instruments régionaux de gouvernance des pêches, leur mise en œuvre est restée inégale en raison de capacités limitées en matière de surveillance et de contrôle, d’une coordination interinstitutionnelle fragmentée, d’une harmonisation juridique insuffisante, de mécanismes de partage des données défaillants, ainsi que de contraintes institutionnelles et politiques plus générales. La Convention sur les conditions minimales d’accès aux ZEE des États membres de la CSRP illustre cette difficulté. Bien que cette convention, adoptée en juin 2012, ait pu constituer un cadre important pour la protection des ressources marines dans la région, sa mise en œuvre limitée par ses signataires l’a rendue largement inopérante.

La principale difficulté réside souvent dans la transposition des engagements régionaux en mesures nationales. Les États peuvent omettre d’intégrer les mesures convenues dans leur droit interne, appliquer de manière insuffisante les règles de conservation ou, de toute autre manière, ne pas respecter leurs obligations internationales. De tels manquements peuvent affaiblir les efforts régionaux de conservation, compromettre la durabilité des stocks partagés et, par conséquent, les moyens de subsistance des communautés de pêche ainsi que la sécurité alimentaire dans la région.

Toutefois, le non-respect de ses obligations par un État ne dégage pas les autres États de leurs propres obligations en vertu du droit international. Chaque État demeure individuellement responsable de la mise en œuvre des mesures de conservation et du respect des obligations qui lui incombent en vertu de la CNUDM et des autres règles applicables. Lorsque le comportement d’un État menace des ressources partagées, les autres États ont un intérêt légitime à demander une mise en œuvre plus rigoureuse des mesures de conservation. Une coopération efficace repose donc sur une responsabilité mutuelle : les États doivent surveiller la mise en œuvre des mesures convenues, respecter leurs propres engagements et se demander mutuellement des comptes lorsque des manquements menacent les ressources partagées.

4. Remédier au non-respect des obligations

Un défi récurrent en matière de conservation des petits pélagiques consiste à garantir le respect des obligations internationales et la mise en œuvre effective des mesures régionales convenues. Plusieurs États d’Afrique de l’Ouest ont rencontré d’importantes difficultés à respecter leurs obligations juridiques internationales dans ce domaine, comme l’illustrent notamment les cas traités dans le cadre du système de « carton » de l’Union européenne[35]. Il existe également des cas dans lesquels des États africains ont accordé leur pavillon à des navires se livrant à la pêche INN dans les eaux d’autres États africains, apparemment en toute impunité.

Bien que le droit international impose aux États l’obligation de conserver les ressources biologiques marines, de coopérer à la gestion des stocks partagés et de prévenir les dommages transfrontaliers, les mécanismes permettant d’en assurer le respect demeurent relativement limités. Dans la pratique, les procédures internationales de règlement des différends sont souvent coûteuses, longues et politiquement sensibles, de sorte que les États peuvent se montrer réticents à engager des procédures formelles. Il est donc peu probable que les États d’Afrique de l’Ouest recourent au règlement international des différends pour assurer la protection des petits pélagiques.

L’amélioration du respect des règles devrait donc principalement passer par le renforcement des mécanismes régionaux de responsabilisation. Les organisations régionales des pêches et les autres institutions de coopération peuvent jouer un rôle important en favorisant la transparence dans la mise en œuvre des mesures convenues et en renforçant le suivi du respect des engagements pris par les États.

La société civile peut également contribuer au respect des règles. Alors que les États peuvent se montrer réticents, pour des raisons diplomatiques ou politiques, à dénoncer les manquements de leurs voisins, les associations de pêcheurs, les ONG environnementales et les organisations similaires peuvent être en mesure de s’exprimer plus librement. Elles peuvent également être mieux placées pour recueillir et documenter des éléments de preuve concernant ces manquements et mettre en évidence les répercussions économiques, sociales et environnementales d’une mauvaise gestion de ces stocks. La crise des petits pélagiques ne se limitant pas à un seul État, ces organisations devraient coopérer au niveau régional et privilégier une action à l’échelle de la région afin d’accroître leur efficacité. Une action menée par l’intermédiaire d’une plateforme régionale pourrait également renforcer leur capacité d’influence au sein des instances internationales.

La dénonciation publique des cas significatifs de non-respect des obligations, ainsi que des acteurs qui en tirent profit, peut créer des incitations politiques et diplomatiques susceptibles d’encourager les États à s’acquitter de leurs obligations. Les bailleurs de fonds, les partenaires au développement et les parties aux accords d’accès aux pêcheries peuvent également contribuer à renforcer le respect des règles. Les États de commercialisation peuvent, pour leur part, apporter leur contribution au moyen de mécanismes de traçabilité et de contrôles à l’importation. L’aide financière, le soutien technique, les partenariats dans le domaine de la pêche et les accords d’accès peuvent ainsi être liés à la mise en œuvre effective de mesures de conservation et au respect des objectifs régionaux convenus.

Conclusion

L’épuisement des stocks de petits pélagiques en Afrique de l’Ouest ne constitue pas seulement un défi en matière de gestion des pêches. Il constitue également un test de la volonté et de la capacité des États côtiers à respecter les obligations juridiques internationales existantes visant à garantir l’utilisation durable des ressources marines partagées. Comme l’a démontré le présent article, la CNUDM, le principe du « No Harm » et le devoir de coopération imposent aux États de prévenir la surexploitation, de protéger les habitats et les écosystèmes marins, de réglementer les activités susceptibles de menacer les stocks halieutiques et de coopérer à la conservation des ressources partagées et migratoires. Ces obligations ne constituent pas de simples choix politiques facultatifs, mais des responsabilités juridiques qui accompagnent l’exercice par les États de leurs droits souverains sur les ressources marines.

Le principal défi ne réside donc pas dans l’absence d’obligations juridiques, mais dans leur mise en œuvre effective. Les initiatives nationales isolées ont peu de chances d’aboutir si elles ne s’accompagnent pas d’une coopération régionale efficace et de mécanismes de responsabilisation permettant de garantir le respect des engagements pris. Les efforts de conservation doivent également dépasser la seule réglementation de la pêche et s’attaquer aux causes plus larges de l’épuisement des ressources, notamment la production de farine et d’huile de poisson, la dégradation des habitats, les effets du changement climatique et les autres activités relevant de l’économie bleue.

Photo de la bannière et de l’article : la communauté de pêche artisanale de Fass Boye, par l’Agence Mediaprod.

---