Sous le sceau du secret : comment les accords de confidentialité compromettent le consentement libre, préalable et éclairé dans les échanges de dette contre nature

série sur le financement de la conservation #8

Dans le prolongement de notre série sur le financement de la conservation, cet article se concentre sur l’absence de consultation publique qui caractérise les échanges de dettes contre nature, portées par des organisations environnementales américaines, au premier rang desquelles The Nature Conservancy (TNC). Cet enjeu est d’autant plus important que l’une des conséquences majeures des échanges de dette réside dans le transfert durable de pouvoirs décisionnels et de financements publics vers des organisations étrangères, ce qui a été vivement critiqué par les parties prenantes des pays touchés par ces transactions, y compris les communautés de pêche artisanale. En réponse à ces critiques, plusieurs organisations environnementales américaines ont publié en 2025 des « directives » pour leurs échanges de dette. Celles-ci ont été présentées comme conformes à une approche fondée sur les droits humains, respectant le consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones et des autres titulaires de droits. Cependant, ces directives exigent que toute personne participant aux discussions sur ces accords avant leur finalisation signe un accord de confidentialité, ce qui est incompatible avec une approche véritablement fondée sur les droits humains.

Le présent document analyse les justifications de ces accords de confidentialité, et soutient que les pays du Sud global devraient les rejeter. Un débat public, avec la consultation indépendante des communautés concernées, devrait être engagé dès l’origine afin de déterminer si un échange de dette est approprié et, dans l’affirmative, selon quelles modalités. Si certaines informations financières peuvent rester confidentielles pendant les négociations, elles doivent être clairement distinguées de celles portant sur les politiques publiques ainsi que sur l’utilisation des fonds publics. Les promoteurs de ces échanges de dette doivent être soumis à un contrôle public rigoureux, et les communautés de pêche artisanale doivent bénéficier de mécanismes de consultation crédibles. Le cas du Kenya illustre ces enjeux.

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Introduction

A. UNE NOUVELLE ACTION EN JUSTICE CONTRE LES ÉCHANGES DE DETTE AU KENYA

En avril 2024, des membres de l’African Sovereign Debt Justice Network ont saisi la Cour de justice de l’Afrique de l’Est d’une plainte contre le gouvernement kenyan. Cette action portait sur le manque de transparence et de participation du public dans la négociation d’échanges de dette qui auraient été en cours à l’époque, selon certaines informations circulant alors : un échange « dette contre nourriture » impliquant le Programme alimentaire mondial des Nations unies et un échange « dette contre nature » impliquant The Nature Conservancy (TNC). Les requérants soutenaient que l’absence d’information et de consultation du public contrevenait non seulement à la législation kenyane, mais aussi au Traité de la Communauté de l’Afrique de l’Est. Dans sa réponse à cette affaire, déposée le 31 mai 2024, le procureur général du Kenya a déclaré que le gouvernement n’avait pas encore entamé de discussions sur ces accords avec des conseillers financiers ou des créanciers étrangers.

Depuis lors, le gouvernement kenyan a poursuivi la mise en œuvre de ces échanges de dette, présentés comme l’une des réponses possibles à une crise de la dette qui ne cesse de s’aggraver dans le pays. Si cette crise présente de nombreuses caractéristiques communes à celles de nombreux autres pays africains, le Kenya est confronté à l’une des pires situations d’endettement du continent. En 2012, la dette publique du Kenya s’élevait à environ 10 milliards de dollars et le service de la dette représentait environ 10 % des recettes publiques. En 2025, la dette avait dépassé les 90 milliards de dollars, tandis que le service de la dette représentait 70 % des recettes publiques. Cette évolution a entraîné de sévères coupes dans les services publics et donné lieu à des propositions d’augmentation d’impôts particulièrement impopulaires.

Début 2024, et en contradiction apparente avec ce que le gouvernement avait affirmé dans sa réponse au procès, le gouvernement kenyan a conclu un accord bilatéral avec le gouvernement allemand. Dans un communiqué de presse qualifiant l’opération d’« échange dette-climat », le gouvernement allemand indiquait que l’accord engagerait le gouvernement kenyan à consacrer 60 millions de dollars à la production d’énergie géothermique. Une fois cet engagement exécuté, un montant équivalent serait déduit de la dette due à l’Allemagne. À ce jour, aucun document contractuel relatif à cet accord n’est accessible au public.

Puis, à la fin de l’année 2025, lors de sa visite à la Maison Blanche pour rencontrer Donald Trump, le président kenyan William Ruto a remercié la Development Finance Corporation (DFC) d’avoir accepté de faciliter un échange « dette contre nourriture », d’une valeur d’environ 1 milliard de dollars. Contrairement à l’accord conclu avec l’Allemagne, celui-ci porte sur la dette commerciale contractée par le Kenya auprès de créanciers internationaux par l’émission d’euro-obligations. Le rôle de la DFC consiste à fournir une assurance contre le risque politique afin d’aider le Kenya à emprunter les fonds nécessaires pour financer le rachat de sa dette à un taux d’intérêt inférieur à celui auquel il pourrait accéder autrement. Ce mécanisme revêt une importance particulière dans la mesure où la notation souveraine du Kenya s’est détériorée, conduisant les créanciers étrangers à exiger des taux d’intérêt élevés pour prêter au gouvernement kenyan. Les déclarations des autorités kenyanes ont également évoqué un autre échange « dette contre santé » en cours de discussion avec la DFC et le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

« Malgré la saisine en avril 2024 de la Cour de justice de l’Afrique de l’Est par l’African Sovereign Debt Justice Network pour dénoncer l’opacité des échanges de dette au Kenya, le gouvernement a d’abord nié toute négociation avant de conclure plusieurs accords de ce type. » »

Dans un entretien avec Ademola Ajagbe, publié en mars 2026, le responsable régional de TNC pour l’Afrique de l’Est a confirmé que l’organisation était également sur le point de finaliser l’échange de dette contre nature au Kenya, l’accord étant attendu d’ici le milieu de l’année. Cela faisait partie des trois accords sur lesquels TNC travaille en Afrique, pour une valeur totale d’environ 500 millions de dollars. Les deux autres pays concernés étaient l’Angola et le Gabon. TNC continue toutefois de garder confidentiels les détails de ces opérations. On ignore encore si l’accord envisagé au Kenya vise la conservation des océans, comme bon nombre des autres échanges de dette de TNC, ou s’il concerne un autre domaine.

L’action en justice engagée par l’African Sovereign Debt Justice Network apparait ainsi fondée : à ce jour, le public n’a toujours pas accès aux informations relatives à ces accords, et aucun débat public n’a été organisé sur la nature exacte des engagements échangés ni sur les montants en jeu.

B. UN PROBLÈME RÉCURRENT ET CROISSANT…

Comme l’a montré la Coalition pour des accords de pêche équitables (CAPE), la situation observée au Kenya est similaire à celle d’autres pays. Les parties prenantes à ces échanges de dette négocient et concluent généralement ces accords sans consultation publique et, bien souvent, sans associer les parlementaires au processus. Ces derniers ne prennent connaissance des contrats qu’après leur signature. La plainte introduite par la société civile kenyane s’inscrit ainsi dans une dynamique comparable à celle engagée par des militants équatoriens, qui ont contesté le manque de transparence et de participation du public dans le cadre de l’échange de dette destiné à la conservation marine des îles Galápagos.

De nombreuses raisons justifient que les échanges de dette fassent l’objet d’un débat public approfondi et d’une obligation de reddition des comptes de la part du gouvernement. Le Kenya, à l’instar de nombreux autres pays pratiquant les échanges de dette, affiche un bilan désastreux en matière de corruption lorsqu’il s’agit de contracter des emprunts auprès de créanciers étrangers et nationaux. Ce problème implique également les banques et cabinets d’avocats internationaux, qui ont facilité, puis tiré profit d’emprunts souvent imprudents et coûteux, alors que ces mêmes acteurs interviennent aujourd’hui dans les échanges de dette commerciale et en retirent des bénéfices.

Des enjeux géopolitiques plus larges sont également en jeu. Les échanges de dette conclus par le Kenya avec le gouvernement américain ont eu lieu peu après l’annulation soudaine des fonds de l’USAID destinés au Kenya, notamment dans les domaines de la santé et de la sécurité alimentaire. Or, les nouveaux accords bilatéraux sur la santé et l’aide alimentaire qui ont remplacé le soutien de l’USAID ont été largement critiqués au motif qu’ils serviraient avant tout les intérêts des entreprises américaines. La manière dont les accords d’échange de dette s’inscrivent dans cette politique, dite d’« America First » constitue dès lors une question d’intérêt public.

La participation du public revêt une importance particulière pour les communautés de pêche artisanale, compte tenu des engagements que les gouvernements acceptent dans ces accords. Certains des plus importants échanges de dette conclus ces dernières années ont porté sur la conservation des océans. Les contrats de ces accords imposent aux pays du Sud global l’obligation de créer des aires marines protégées susceptibles d’exclure les pêcheurs artisans de leurs zones de pêche traditionnelles. Ils prévoient également d’autres obligations concernant la gestion des pêcheries, ainsi que des plans concernant d’autres secteurs de l’économie bleue, tels que l’aquaculture et les marchés du carbone, qui affectent également les activités des communautés de pêche artisanale.

« Dans des contextes de fort endettement et de corruption, l’absence de transparence favorise les intérêts privés et étrangers au détriment de l’intérêt général. Cette opacité est d’autant plus préoccupante quand ces accords touchent des secteurs essentiels et transfèrent le pouvoir décisionnel hors des autorités publiques. »

Les contrats encadrants ces accords peuvent courir sur une période allant jusqu’à 15 ans et prévoient des sanctions financières en cas de manquement du gouvernement à ses obligations. Ils prévoient également la création, dans les pays concernés, d’une nouvelle organisation non gouvernementale (ONG) permanente chargée de gérer des fonds se chiffrant en millions de dollars, souvent supérieurs aux ressources que l’État consacre aux autorités publiques compétentes dans les secteurs concernés. Ces nouvelles structures sont généralement contrôlées par des ONG environnementales étrangères, qui en désignent les membres du conseil d’administration. Des interrogations demeurent toutefois quant à la responsabilité réelle de ces organisations, à leurs mécanismes de reddition de comptes et à leur capacité à assurer une représentation adéquate des pêcheurs.

Les échanges de dette utilisent ainsi la situation d’endettement critique des pays du Sud pour opérer un transfert substantiel de ressources financières et de pouvoir décisionnel au détriment des autorités publiques. Cette caractéristique justifie qu’ils fassent l’objet d’un contrôle public particulièrement rigoureux. Le problème est d’autant plus préoccupant qu’il tend à s’amplifier avec la multiplication de ces opérations. Comme l’illustre le cas du Kenya, de nombreuses organisations étrangères tentent de conclure un accord avec le gouvernement afin d’obtenir un échange de dette à leur profit. Dans ce marché en pleine expansion et de plus en plus concurrentiel, ceux qui sont à l’origine des opérations d’échange de dette semblent incapables de respecter les principes d’efficacité de l’aide convenus au cours des dernières décennies, ainsi que les efforts considérables déployés pour renforcer la transparence et la responsabilité sur les marchés de la dette.

Dès lors, pourquoi les échanges de dette échappent-ils si largement à la transparence publique ? Cet article soutient que la confidentialité n’est pas simplement accessoire à ces transactions : elle constitue un élément intentionnel de leur conception, fondé sur l’idée qu’il s’agit d’une condition nécessaire à une restructuration efficace de la dette. Reste à savoir si ces arguments résistent à un examen approfondi ?

1. Les directives pour la gestion des échanges de dette et le rôle des accords de confidentialité

Une piste permettant d’expliquer la résistance des échanges de dette à la consultation publique est fournie par une norme de pratique relative aux échanges publiée l’année dernière. Ce document a été élaboré par un groupe d’organisations américaines de protection de la nature dirigé par TNC, avec le soutien d’organisations partenaires du secteur financier. Ces normes – qui ne se limitent pas aux accords de conservation mais s’appliquent à tous les types d’échanges visant d’autres objectifs de développement ou climatiques – semblent avoir été élaborées en réponse aux critiques croissantes à l’encontre de ces accords. Il est difficile de ne pas y voir avant tout une opération de relations publiques.

Les normes qui en résultent se révèlent toutefois décevantes : elles laissent en suspens des questions essentielles et présentent toutes les recommandations comme étant facultatives. Cette faiblesse s’explique en partie par l’absence totale de contribution d’experts ou d’organisations de la société civile des pays du Sud global. Les 14 organisations ayant contribué à l’élaboration des normes ont toutes un intérêt financier dans les opérations d’échanges de dette, y compris TNC, qui gère des milliards de dollars dans le cadre de ces mécanismes. Un conflit d’intérêts se trouve donc au cœur même de ces normes.

Lors de discussions avec TNC, CAPE a pu faire part de ses préoccupations concernant les échanges de dette. TNC a annoncé que ces normes à venir répondraient à la plupart des critiques formulées à l’encontre de ces opérations. Cependant, plutôt que d’en proposer une analyse exhaustive, nous nous intéressons ici à la manière dont elles répondent aux griefs soulevés dans des affaires telles que celles du Kenya et de l’Équateur. L’examen de ces dispositions fait apparaître un paradoxe.

Les directives de bonnes pratiques élaborées par 14 ONG environnementales concernées par les opérations d'échange de dette reconnaissent une approche fondée sur les droits humains, mais l'articulent autour de l'obligation des gouvernements pluôt que de la leur. Elles ne proposent d’ailleurs pas de véritable consentement libre, préalable et éclairé pour les communautés, affirmant que les clauses d'accord de confidentialité sont inévitables. Photo : Mamadou Aliou Diallo/CAOPA.

En effet, ces normes font référence à un engagement général envers les idéaux de transparence et de consentement libre, préalable et éclairé et prétendent suivre une approche fondée sur les droits humains. Néanmoins, elles portent essentiellement sur les obligations incombant aux gouvernements dans ces accords, et non sur celles des autres parties :

« Le gouvernement adopte une approche fondée sur les droits dans la planification et la mise en œuvre du projet d’échange de dette. Cette approche repose sur un processus transparent, inclusif, équitable, participatif et fondé sur des données factuelles et des connaissances. Elle inclut les parties prenantes et les titulaires de droits et respecte les Directives relatives aux meilleures pratiques internationales. »

Cette incapacité à étendre l’obligation de respecter les droits humains aux ONG, y compris les organisations environnementales, les banques et les conseillers financiers, constitue une lacune majeure et témoigne d’une méconnaissance des cadres internationaux de protection des droits humains. Néanmoins, si les gouvernements des pays du Sud suivaient ces principes, bon nombre des critiques sérieuses formulées à l’encontre des échanges de dette pourraient être largement atténuées.

Toutefois, s’agissant des modalités des processus participatifs, les directives précisent que les négociations liées à un échange de dette présentent un caractère « sensible » et que toute participation du public doit être encadrée avec prudence. Elles précisent également que toute organisation impliquée au stade précédant la clôture financière est tenue de respecter l’obligation de confidentialité :

« Les parties prenantes et les titulaires de droits peuvent être tenus de signer des protocoles d’accord (MOU) ou des accords de confidentialité (NDA) afin de permettre leur participation avant la clôture financière ; certains processus de planification participative, y compris la consultation, peuvent devoir avoir lieu après la clôture financière. »

Comme c’est souvent le cas dans les normes de pratique, la formulation demeure vague. Celles-ci n’expliquent ni pourquoi la négociation est considérée comme sensible, ni si le recours à des accords de confidentialité est obligatoire. Les implications de cette disposition pour le consentement libre, préalable et éclairé n’en sont pas moins préoccupantes.

Imaginons, par exemple, qu’une organisation de la société civile ou une association de pêche artisanale soit invitée à participer aux délibérations relatives à un échange de dette, à la condition toutefois que son représentant signe un accord de confidentialité. Celui-ci pourrait alors se voir interdire de communiquer ce qu’il a appris, y compris à ses propres collègues au sein de l’organisation qu’il représente, et a fortiori aux membres des communautés de pêche concernées. Si ce représentant s’opposait fermement à l’échange de dette ou à ses conditions, les conséquences auxquelles il s’exposerait demeureraient particulièrement incertaines. Selon la portée de l’accord et du droit applicable, une prise de parole publique pourrait même l’exposer à des sanctions, notamment pénales.

Aussi surprenante qu’elle puisse paraître de la part d’organisations environnementales américaines, cette approche n’est pas nouvelle. Le recours aux accords de confidentialité et à des instruments similaires est depuis longtemps identifié dans la littérature consacrée aux obstacles au consentement libre, préalable et éclairé. Des organisations de défense des droits humains ont recensé de nombreux cas où cette pratique a été mise en œuvre par des sociétés minières et forestières dans le cadre de leurs stratégies de négociation de litiges fonciers avec les peuples autochtones. L’un des problèmes posés par ce dispositif juridique tient au fait qu’il pourrait permettre aux autorités publiques et aux entreprises de rejeter les contestations fondées sur l’absence de consultation des parties concernées. Un tel argument pourrait notamment être invoqué pour contester, voire faire échec, à une action en justice portant sur les échanges de dette au Kenya, et être repris dans d’autres pays. Le gouvernement pourrait ainsi soutenir qu’il ne lui est pas possible de consulter le public sur les modalités de l’échange de dette dès lors qu’il est lui-même tenu par des accords de confidentialité.

2. Justifications des accords de confidentialité dans les échanges de dette : une analyse critique

Pour comprendre les implications en matière de consentement libre, préalable et éclairé, il est nécessaire d’expliquer pourquoi et comment les accords de confidentialité sont utilisés dans le cadre de rachat d’obligations souveraines.

Pour résumer : un échange de dette contre nature, ou un échange de dette contre nourriture, est une opération dans laquelle un gouvernement propose de racheter sa dette auprès de créanciers commerciaux à un prix réduit. Il s’agit de transactions qui ont généralement lieu lorsque le pays traverse une crise financière ; lorsque ses obligations en devises étrangères perdent de la valeur sur le marché secondaire, notamment parce que les investisseurs anticipent un risque élevé de défaut de paiement. Ce rachat est financé par un prêt accordé par une organisation étrangère, laquelle exige une contrepartie. Comme l’a décrit la CAPE dans d’autres rapports, cette « contrepartie » consiste en une partie des économies réalisées par l’État, mais aussi d’engagements supplémentaires en matière de politiques publiques.

Les échanges de dette contre nature ne constituent pas les seuls cas où un gouvernement tente de racheter des obligations aux investisseurs. La majorité des rachats de dette dans les pays du Sud impliquent que les gouvernements utilisent leurs propres réserves de change ou empruntent de l’argent sans prendre d’engagements écologiques ou sociaux envers leurs créanciers. Cette stratégie est devenue de plus en plus fréquente comme mesure de court terme destinée à atténuer une crise de la dette, même si ses détracteurs y voient souvent un simple report du problème. Au cours des dernières années, on a dénombré chaque année au moins 10 à 15 rachats d’euro-obligations par les gouvernements des pays du Sud. Le recours à des accords de confidentialité dans ce type d’opérations est largement répandu.

La justification avancée pour expliquer cette confidentialité repose sur plusieurs hypothèses. La première serait qu’il est dans l’intérêt du gouvernement de garder secrets les détails de son programme de rachat de dette. Selon cette logique, l’annonce d’un rachat de dette peut faire grimper les cours des obligations. Dans le jargon financier, on parle d’une « ruée sur les obligations ». Ainsi, plus le cours des obligations augmente, plus la décote que le gouvernement peut obtenir se réduit.

Une seconde hypothèse concerne l’« équité » entre investisseurs. Si certains acteurs disposent d’informations privilégiées sur un rachat de dette imminent, ils se trouvent dans une position avantageuse par rapport à ceux qui n’en disposent pas. Les programmes de rachat de dette offrent généralement un prix pour leurs obligations supérieur au cours des marchés secondaires, mais toujours inférieur à la valeur nominale. Un acteur peu scrupuleux ayant connaissance de l’opération pourrait acheter des obligations dans le seul but de réaliser un profit rapide. Les accords de confidentialité sont ainsi présentés comme un mécanisme visant à empêcher le délit d’initié.

A.COMMENT FONCTIONNENT LES ACCORDS DE CONFIDENTIALITÉ?

Comment fonctionnent donc les accords de confidentialité ? Dès qu’un gouvernement et ses conseillers financiers se sont accordés sur la mise en place d’un rachat de dette, ils constituent un cercle restreint de personnes soumises à des obligations de confidentialité, souvent qualifié dans la littérature financière de « pare-feu » de l’opération. Les personnes faisant partie de ce cercle ne peuvent partager aucune information avec des tiers. Il est néanmoins fréquent que certains détenteurs d’obligations soient consultés afin d’évaluer leur intérêt pour l’opération et de déterminer un prix de rachat acceptable. Ces investisseurs doivent eux aussi signer un accord de confidentialité et, pendant la durée de celui-ci, il leur est interdit d’acheter ou de vendre les titres concernés.

En règle générale, un rachat d’obligations est lancé par le biais d’une offre publique formelle. C’est à ce moment que l’offre du gouvernement à l’ensemble des détenteurs d’obligations est publiée. À ce stade, les accords de confidentialité cessent de s’appliquer. L’offre de rachat constitue donc un « mécanisme de cleansing ».

« Justifiés par la volonté de prévenir l’accès à des informations privilégiées et, partant, les délits d’initié, les accords de confidentialité privent en pratique la société civile d’un débat sur les conditions de l’échange pendant la phase décisive des négociations. » »

En résumé, l’idée est que l’absence d’accords de confidentialité exposerait l’opération à des manipulations de marché et des possibilités de comportements illégaux ou contraires à l’éthique. Étonnamment, peu d’études consacrées aux échanges de dette interrogent réellement la validité de cette affirmation. La littérature spécialisée mentionne souvent ces préoccupations comme allant de soi, donnant l’impression que les accords de confidentialité constitueraient un impératif à la fois économique et juridique. Les normes de pratique les considèrent d’ailleurs comme un fait acquis, ne nécessitant aucune justification supplémentaire.

Or, c’est précisément là que se situe le cœur du débat relatif au consentement libre, préalable et éclairé et aux échanges de dette. La mise en place de ce « pare-feu » empêche le gouvernement et les autres parties à l’opération de discuter des conditions de l’échange avec la société civile pendant la phase décisive des négociations. Les acteurs extérieurs ne peuvent être consultés qu’une fois l’information rendue publique, c’est-à-dire après que les principaux choix ont été arrêtés. Une telle approche paraît difficilement conciliable avec les normes internationales relatives au consentemment libre préalable et éclairé, qui exigent que les peuples autochtones soient pleinement informés avant toute décision et qu’ils puissent exprimer leur accord ou leur opposition de manière effective.

B. LES ACCORDS DE CONFIDENTIALITÉ SONT-ILS EXIGÉS PAR LA LOI ?

Les règles relatives à la divulgation d’informations s’appliquent bel et bien aux rachats de dette. Les plus pertinentes sont énoncées dans les règles de la Securities and Exchange Commission (SEC) américaine [NDLR : organisme américain de réglementation et de contrôle des marchés financiers] ainsi que dans les règlements de l’UE et du Royaume-Uni relatifs aux abus de marché, qui s’appliquent à toute obligation cotée aux États-Unis, dans leurs marchés respectifs. Il est donc très probable que, dans la plupart des échanges de dette commerciale menés par les organisations de protection de la nature américaines, un cercle restreint d’acteurs – comprenant ces organisations, des banques d’investissement, des cabinets d’avocats et les autorités gouvernementales – ait signé un accord de confidentialité, car cela est conforme aux normes juridiques en vigueur dans le pays d’émission de l’obligation. On peut imaginer que cela soit considéré comme une procédure standard.

Toutefois, ces réglementations n’imposent pas aux gouvernements de garder secrets les projets de rachat de dette. Elles visent avant tout à prévenir l’utilisation abusive d’« informations non publiques significatives », et non à obliger les émetteurs souverains à garder secrètes les opérations envisagées. En effet, ces textes prévoient explicitement des exemptions au bénéfice des États lorsqu’ils conduisent des opérations de gestion de la dette publique, notamment en matière d’obligations de divulgation et de restrictions sur les transactions.

Le recours aux accords de confidentialité dans le cadre de la restructuration de la dette publique pose un sérieux dilemme juridique, en particulier dans les pays où le parlement dispose du pouvoir constitutionnel d’approuver de nouveaux engagements de dette. Dans ces systèmes, il peut exister une obligation légale distincte pour les gouvernements de divulguer des informations avant la conclusion de l’opération.

La littérature consacrée à ce paradoxe juridique demeure limitée. La plupart des travaux portent sur les obligations de divulgation applicables après le lancement d’une offre publique de rachat, et non sur la période préalable à la clôture financière. Des directives techniques sur les options disponibles existent toutefois, notamment celles du Fonds monétaire international. L’une de ces options consiste pour le gouvernement à organiser des séances parlementaires confidentielles, à l’image dont le parlement est associé à d’autres questions relevant du secret d’État. Une autre option consiste à faire approuver par le parlement un cadre régissant les rachats de dette auquel le gouvernement doit se conformer. Le Parlement ne connaît alors pas les modalités financières détaillées avant le lancement officiel de l’appel d’offres, mais il a approuvé le principe de l’opération et, le cas échéant, arrêté un plafond de dépenses autorisées pour le gouvernement.

Les lois régissant la divulgation d'informations ont été conçues pour lutter contre l'utilisation abusive d'« informations non publiques susceptibles d'influencer le cours des marchés », et non pour obliger les gouvernements à garder secrètes leurs propositions d'échanges de dette. En effet, certaines lois exemptent expressément les gouvernements de certaines obligations de divulgation lorsqu’ils réalisent des opérations de gestion de la dette publique. Photo : Mamdou Aliou Diallo/CAOPA.

Dans la pratique, les parlements ne sont pas consultés. Les gouvernements procèdent donc à des rachats de dette dans des conditions incompatibles avec les lois nationales ou les constitutions. Outre les exemples d’échanges de dette contre nature, on peut citer notamment le rachat, en 2023, d’euro-obligations en difficulté en Argentine pour un montant d’un milliard de dollars, sans approbation parlementaire. Il en va de même pour le rachat de dette de 1,5 milliard de dollars au Kenya lancé en 2024, sans lien avec un objectif environnemental ou de développement. Ces exemples montrent que, même dans les pays où la loi impose de consulter le parlement ou le grand public au sujet des opérations de dette, ces exigences sont ignorées, généralement sans conséquences significatives.

C. LES ACCORDS DE CONFIDENTIALITÉ SONT-ILS APPLIQUÉS DE MANIÈRE COHÉRENTE ?

Les données empiriques suggèrent que l’image d’un « pare-feu » érigé autour d’un cercle restreint de personnes liées par des accords de confidentialité est largement trompeuse. Les fuites d’informations sont monnaie courante, et rien ne prouve que les accords de confidentialité associés aux rachats de dette dans les pays en développement soient effectivement appliqués.

Depuis plusieurs décennies, on observe assez couramment que les cours des obligations commencent à grimper avant même que le gouvernement ne lance d’appels d’offres officiels, ce qui laisse penser que les investisseurs disposent déjà d’informations pertinentes. Une étude exhaustive portant sur les rachats de dette souveraine dans 65 pays entre 1988 et 2012 a mis en évidence des mouvements de prix antérieurs aux annonces publiques, révélateurs de fuites d’informations avant la divulgation officielle.

Dans ce contexte, comme les informations font systématiquement l’objet de fuites, il est également utile d’examiner les pratiques des organisations de conservation engagées dans les échanges de dette. Comme l’illustre le cas du Kenya, TNC accorde des interviews à la presse au sujet des rachats de dette à venir, y compris les montants prévus. Il est difficile de concilier de telles communications publiques avec l’idée d’une application stricte des accords de confidentialité.

« On ignore si le personnel des organisations engagées dans des échanges de dette est soumis aux mêmes exigences de confidentialité que la société civile des pays concernés. Pourtant, le risque de divulgation d’informations sensibles aux investisseurs semble plus élevé au sein de ces organisations. » »

Il est également possible que les rachats de dette structurés par des organisations environnementales américaines soient largement connus des investisseurs et des institutions financières bien avant le lancement officiel d’une offre publique. Cette situation s’explique notamment par le fait que des investisseurs et des institutions financières siègent au sein des conseils d’administration de ces organisations. Dans le cas de TNC, son programme dédié aux échanges de dette, NatureVest, est le fruit d’un partenariat avec JPMorgan, banque impliquée dans la détention et l’émission d’obligations souveraines dans les pays du Sud, notamment au Kenya. En outre, ces échanges de dette sont négociés avec le soutien du gouvernement américain et des banques multilatérales de développement, ce qui élargit le cercle d’acteurs susceptibles d’être informés.

Dans ces conditions, on ignore si le personnel de TNC est soumis aux mêmes obligations de confidentialité que celles imposées à la société civile dans les pays concernés, ni dans quelle mesure ces obligations sont respectées. Ce point n’est pas abordé dans les normes de pratique de TNC. Pourtant, le personnel de cette organisation court un risque bien plus élevé de divulguer des informations sensibles aux investisseurs que les communautés de pêche artisanale africaines.

D. Y A-T-IL D’AUTRES RAISONS DE RECOURIR AUX ACCORDS DE CONFIDENTIALITÉ ?

La logique invoquée qui justifie le recours aux accords de confidentialité dans les rachats de dette mérite d’être sérieusement interrogée. Si le délit d’initié constitue une réelle préoccupation, on peut se demander s’il est réellement préférable de conduire une transaction dans le secret, sous couvert d’accords de confidentialité, plutôt que d’opter pour une transparence complète dès le départ. Lorsque l’information est accessible à tous, aucun acteur ne peut en tirer un avantage exclusif.

Dans son rapport consacré à la corruption dans le cycle de la dette publique, Transparency International soutient d’ailleurs que la confidentialité constitue probablement un facteur favorisant la corruption plutôt qu’un moyen de la prévenir. En effet, la principale source de risque en matière de délit d’initié réside dans l’absence de transparence sur les transactions obligataires, notamment sur l’identité des bénéficiaires effectifs des entités juridiques impliquées et sur la participation éventuelle de personnes politiquement exposées. Or, ces informations sont soit activement dissimulées par les gouvernements au nom de la sensibilité commerciale, soit simplement non collectées par les autorités de régulation.

La justification selon laquelle les informations relatives à un rachat de dette devraient rester secrètes afin d’éviter des fluctuations défavorables du prix des obligations souveraines apparaît également peu convaincante. Un tel argument ne serait cohérent que si les investisseurs étaient empêchés de négocier les obligations concernées une fois l’opération rendue publique. Or ce n’est pas le cas : ils demeurent libres d’acheter et de vendre ces titres après l’annonce officielle de l’offre de rachat.

La durée des périodes d’offre varie d’un pays à l’autre. Au Kenya, la période ouverte aux détenteurs d’euro-obligations n’a duré qu’une semaine, tandis qu’au Gabon elle s’est étendue sur environ trois semaines dans le cadre de l’échange « dette contre océan ». Mais même lorsque l’appel d’offres est présenté aux détenteurs d’obligations en vue d’une décision accélérée, les marchés réagissent. Au Salvador, par exemple, un appel d’offres officiel pour un programme de rachat de dette a été lancé en septembre 2022, le prix des obligations sur les marchés secondaires a bondi de 40 % en l’espace de 48 heures. Des mouvements comparables ont été observés dans la plupart des opérations de rachat associées à des échanges de dette contre nature. Les données disponibles suggèrent donc que le recours aux accords de confidentialité ne peut se justifier pour éviter une ruée sur les prix des obligations.

D’autres explications du recours à ces accords de confidentialité paraissent dès lors plus plausibles que les arguments habituellement avancés concernant la manipulation de marché ou le délit d’initié.

L’une des conséquences de la confidentialité permet de conduire les négociations sans avoir à organiser de longues consultations avec les organisations de la société civile, les communautés concernées ou les parlementaires, tout en retardant l’apparition d’éventuelles controverses publiques. Le recours aux accords de confidentialité peut ainsi contribuer à limiter les coûts politiques des opérations et à faciliter le déroulement des négociations.

Compte tenu de la perspective d’une concurrence croissante sur le marché des échanges de dette, les accords de confidentialité s’avéreront utiles aux promoteurs de ces opérations pour écarter les concurrents qui souhaitent proposer des échanges alternatifs portant sur la même dette publique. Dans des conditions de marché libres et concurrentielles, un gouvernement pourrait recevoir plusieurs offres concurrentes : pourquoi échanger une dette contre la création d’une aire marine protégée plutôt que contre le financement d’un programme national d’éducation ou de santé ? La confidentialité permet précisément de réduire ce risque de concurrence.

Contrairement aux craintes suscitées par le caractère public des délibérations, on peut se demander quels résultats seraient obtenus si les échanges de dette contre des projets de développement étaient conduits ouvertement et en toute transparence. De telles discussions permettraient de débattre des priorités nationales auxquelles ces échanges devraient répondre. Il pourrait même être avantageux pour les gouvernements africains que l’opinion publique sache précisément quels investisseurs refusent l’offre d’échange et maintiennent leurs exigences afin d’obtenir un prix plus élevé, alors même que l’opération est destinée à financer le développement ou la préservation de la biodiversité. Une plus grande transparence pourrait ainsi leur permettre de négocier un accord plus favorable.

3. Pourquoi les accords de confidentialité ne devraient pas empêcher le consentement libre, préalable et éclairé

Les conseillers financiers et les experts impliqués dans les échanges de dette pourraient contester l’idée selon laquelle les accords de confidentialité ne seraient pas nécessaires pour protéger les intérêts financiers des pays en développement ou prévenir les délits d’initiés. Il convient toutefois d’opérer une distinction fondamentale entre les informations strictement financières et celles relatives aux politiques publiques applicables à des secteurs tels que la pêche.

La consultation ne doit pas se limiter à informer les parties prenantes concernées d'engagements déjà pris : les communautés de pêche ont le droit à un consentement libre, préalable et éclairé concernant la conservation marine et les autres engagements politiques pris par leurs gouvernements dans le cadre des accords d’échange de dette contre des mesures de protection de la nature. Photo : Mamadou Aliou Diallo/CAOPA.

Même en admettant que certaines données détaillées concernant les modalités financières d’un rachat de dette doivent demeurer confidentielles jusqu’au lancement officiel d’une offre publique, rien ne justifie que les promoteurs des échanges de dette échappent au contrôle public sur les autres dimensions de ces opérations : les modifications envisagées des politiques publiques et les modalités de gestion des nouveaux fonds. La consultation ne saurait se réduire à informer les parties prenantes d’engagements déjà arrêtés. Les communautés de pêche artisanale, ainsi que les autres titulaires de droits, doivent pouvoir participer de manière effective à la définition de ces engagements avant leur adoption. Or, l’argument tiré de la confidentialité des informations financières est aujourd’hui invoqué pour faire obstacle à l’exercice d’un consentement libre, préalable et éclairé sur le contenu même de ces accords.

Cette distinction est essentielle. Si de nombreuses parties prenantes, telles que les communautés de pêche artisanale, peuvent accorder relativement peu d’importance au prix proposé aux détenteurs d’obligations dans le cadre d’un rachat de dette, elles sont directement concernées par les engagements que leur gouvernement accepte en contrepartie, notamment en matière de conservation marine. Les études de cas que nous avons consacrées sur de précédents échanges de dette contre océan illustrent cet enjeu. En Équateur, les communautés de pêche artisanale auraient très probablement souhaité connaître les effets des engagements visant à étendre les zones d’interdiction de pêche autour des îles Galápagos sur leurs moyens de subsistance et participer à la définition de ces mesures. Au Belize, les communautés de pêche auraient également pu souhaiter être consultées sur les projets d’extension des marchés du carbone bleu et de l’aquaculture commerciale. Ce ne sont pas là des questions qui devraient être soustraites du débat au nom d’accords de confidentialité.

Conclusion

Il est raisonnable de penser que les échanges de dette vont se généraliser et devenir un élément central du financement du développement et de la lutte contre le changement climatique pour les pays du Sud. Cette évolution s’explique en partie par la crise de la dette croissante dans de nombreux pays du Sud, combinée au désengagement des bailleurs bilatéraux traditionnels en matière d’aide véritable. Alors que de nombreuses organisations tirent la sonnette d’alarme à ce sujet, la majorité des institutions internationales, y compris plusieurs agences des Nations unies, célèbrent les échanges de dette comme des mécanismes financiers ingénieux. Ce faisant, elles passent sous silence l’une des caractéristiques frappantes de ces transactions : la conviction persistante des parties prenantes selon laquelle un débat public avant la finalisation des accords serait à la fois impossible et imprudent. Si ce dilemme fait l’objet d’une attention accrue, il faudra alors trouver des solutions plus satisfaisantes que celles actuellement proposées par les organisations environnementales américaines, et ces solutions doivent être portées par la société civile des pays du Sud.

Une piste prometteuse réside toutefois dans les propositions formulées par les organisations de la société civile engagées en faveur de la justice de la dette, qui plaident pour un renforcement de la transparence et de la responsabilité publique dans la gestion de l’endettement souverain. Ainsi, en juin dernier, le Sénégal a accueilli une conférence internationale multipartite afin de discuter de la nature de la crise de la dette sénégalaise et des moyens d’y répondre. Les participants ont proposé la création d’une plateforme multipartite formalisée chargée de travailler avec les gouvernements pour aborder de manière collaborative les stratégies de gestion de la dette. Un tel cadre constituerait également une plateforme idéale pour examiner les propositions d’échanges de dette. En effet, dans le cadre de cette approche, on pourrait imaginer que les gouvernements du Sud, en consultation avec des instances représentatives de la société civile, interviennent beaucoup plus tôt dans le processus : ils décideraient si les échanges de dette constituent une stratégie pertinente parmi d’autres et, le cas échéant, détermineraient les segments de dette susceptible de faire l’objet d’opérations de rachat, les priorités auxquelles affecter les ressources dégagées et les modalités de gestion des fonds correspondants.

Un cadre alternatif pour réglementer les échanges de dette devrait garantir la participation effective des parties prenantes concernées, notamment des communautés de pêche artisanale, dès les premières étapes du processus, avant que ne soient arrêtées des décisions susceptibles d’affecter leurs droits et leurs moyens de subsistance. Une telle approche contraste avec la situation actuelle, dans laquelle les objectifs et les modalités des échanges de dette sont largement définis par des organisations étrangères, sans véritable consultation publique ni processus transparent de planification.

Reste alors une question essentielle : les organisations étrangères continueraient-elles à s’intéresser aux échanges de dette si ceux-ci étaient encadrés de cette manière ? Il est possible que certaines s’en détournent. Mais cette éventualité conduit à une interrogation plus fondamentale encore : les pays du Sud ne se porteraient-ils pas mieux sans elles ?

Photos de cet article : Cet article est illustré avec des photos de la communauté de pêche de Dassilamé, au Sénégal. Le Groupement d'intérêt économique (GIE) des femmes de Dassilamé (Dassilamé Sérère, dans la commune de Toubacouta, région de Fatick) compte des centaines de membres qui se consacrent à l'ostréiculture et au maraîchage. Dans cette série de reportages, on les voit planter des jeunes pousses de mangrove. Photos de Mamadou Aliou Diallo, avec l'aimable autorisation de la CAOPA.

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