par Francisco mari
Dans cet article, Francisco Mari, chargé de plaidoyer pour la sécurité alimentaire mondiale, le commerce agricole et la politique maritime à Pain pour le monde, passe en revue l'accord de l'OMC sur les subventions à la pêche, qui est récemment entré en vigueur. Il souligne les questions qui ne sont toujours pas résolues. L'auteur fait le point concernant les coûts et les opportunités pour les pays en développement, ainsi que l'impact sur la pêche artisanale.
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Le nouvel accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les subventions à la pêche (« Fisheries I ») est entré en vigueur. Il est le fruit de plus de 20 ans de négociations entre plus de 160 pays.
L'objectif présumé est d'établir des règles contraignantes à l'échelle mondiale afin de lutter contre la surpêche industrielle et la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Mais quelle est la portée réelle de cette nouvelle « norme » et quelles lacunes subsistent ?
Ce qui est réglementé et ce qui reste à traiter.
Les États sont tenus de faire rapport au Comité des subventions à la pêche nouvellement créé par l'OMC. L'objectif de ces obligations de déclaration est d'utiliser la transparence et la surveillance, en particulier en ce qui concerne les grandes flottes de pêche industrielle, afin de réduire les incitations à la pêche INN et à la surpêche. Ces obligations de déclaration s'appliquent en principe à tous les États membres qui ont adhéré à l'accord, mais de manière progressive. Dans ce contexte, trois groupes différents de pays en développement ont été créés afin de respecter le principe de traitement spécial et différencié de l'OMC. Pour les pays qui n'ont pas ratifié l'Accord de l'OMC sur les subventions à la pêche, tels que l'Inde ou le Maroc, les dispositions ne s'appliquent pas.
L'accord vise principalement les subventions accordées aux navires de pêche dont il est prouvé qu'ils pratiquent la pêche pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Les aides publiques à la pêche dans les zones déjà surexploitées ou dans les zones non réglementées de la haute mer ne peuvent plus être accordées. Les membres de l'OMC qui ont adhéré à l'accord doivent, conformément à l'article 8.3, déclarer chaque année toutes les formes d'aide pertinentes au comité spécialisé.
Toutefois, toutes les subventions pour lesquelles aucun lien de causalité direct avec la pêche INN ou la pêche dans des zones déjà surexploitées ne peut être établi restent autorisées, y compris l'aide gouvernementale qui favorise la surcapacité et la surpêche. En outre, les subventions « non spécifiques », telles que les exonérations fiscales sur le carburant marin (par exemple, les exonérations de TVA), continuent d'être autorisées, même si elles contribuent à augmenter encore les profits exceptionnels tirés de la pêche INN.
La raison pour laquelle les subventions pour le carburant ne sont pas incluses dans l'accord est que cette exonération fiscale, telle que définie dans l'accord de l'OMC, est considérée comme une subvention « non spécifique ». En d'autres termes, elle n'est pas accordée « spécifiquement » aux navires de pêche, mais s'applique à tous les navires opérant dans les eaux internationales, y compris les navires marchands et les navires de croisière. Cette logique particulière de l'OMC profite clairement aux flottes de pêche industrielle, et en particulier aux flottes hauturières, qui ont une consommation de carburant beaucoup plus élevée. Étant donné que les subventions pour le carburant peuvent représenter 30 à 50 % des coûts d'exploitation totaux dans le secteur de la pêche, elles constituent un avantage significatif.
D'autre part, les efforts visant à améliorer la transparence sont limités par le libellé de l'article 8.1 de l'accord : les États ne sont tenus que « dans la mesure du possible » de communiquer à l'OMC des informations détaillées, telles que les données relatives aux navires, aux flottes et aux captures. Dans la pratique, cependant, les grands pays pêcheurs peuvent invoquer la protection des données, les pratiques nationales ou l'absence de registres détaillés pour ne soumettre que des notifications agrégées, voire pour ne communiquer aucune information. Il en résulte d'importantes lacunes en matière de transparence, qui rendent souvent impossible tout contrôle ou toute application ciblés.
Afin de superviser les notifications de subventions des membres de l'OMC, un « Comité des subventions à la pêche » a été créé. Au sein de ce comité, les États – et, indirectement, les ONG et les associations de pêche artisanale – peuvent soulever des questions concernant les notifications nationales de subventions et exiger des améliorations, par exemple en cas de divulgation incomplète ou de structures de bénéficiaires opaques. Cependant, ce comité n'a lui-même aucun pouvoir de sanction. Des conséquences ne peuvent découler que si une procédure de règlement des différends de l'OMC est lancée et menée à bien. Le plaignant ne doit pas nécessairement être un pays directement touché par la pêche INN ; tout membre de l'OMC peut déposer une plainte contre un autre membre soupçonné de violer l'accord, par exemple en accordant des subventions à la pêche INN. Cependant, en raison du blocage actuel de l'Organe d'appel de l'OMC par les États-Unis, ce processus ne peut être complété, de sorte que même les plaignants qui obtiennent gain de cause ne peuvent pas appliquer de sanctions, à savoir traditionnellement la suspension des avantages commerciaux.
2. Conséquences pour les pays en développement et les pêcheries artisanales
Pour les pays en développement qui comptent de nombreuses îles et un littoral étendu, où la pêche artisanale et à petite échelle joue un rôle essentiel tant pour l'économie que pour la sécurité alimentaire, le nouvel accord est une arme à double tranchant.
Tout pays (comme le Vietnam ou les Philippines) qui produit plus de 0,8 % des prises mondiales de poisson est soumis, après deux ans, aux mêmes exigences plus strictes en matière de déclaration et de contrôle que les États disposant de grandes flottes industrielles. Ces pays en développement, même si leurs propres flottes ne sont pratiquement pas impliquées dans la pêche INN ou la surpêche, doivent déployer des efforts administratifs considérables pour se conformer à l'article 8. Il en résulte une lourde charge bureaucratique, souvent écrasante pour les administrations locales. L'Indonésie, par exemple, compte près de 600 000 petits bateaux de pêche, dont beaucoup sont propulsés à la rame ou à la voile plutôt qu'à moteur, et dont beaucoup ne sont pas enregistrés ou débarquent leurs captures sans déclarer les zones de pêche ou les quantités pêchées. Ces captures non enregistrées fournissent une partie de l'apport alimentaire quotidien des populations, et des milliers de travailleurs de la pêche pourraient soudainement perdre le soutien de l'État simplement parce qu'elles ne sont pas enregistrées.
Il est donc compréhensible que des milliers d'hommes et femmes de la pêche artisanale dans les pays en développement riches en ressources craignent que leurs gouvernements renoncent complètement à aider la pêche artisanale, plutôt que de mettre en place une bureaucratie lourde uniquement pour documenter et déclarer à l'OMC des « subventions » qui ne représentent que quelques centaines d'euros par bateau et par an. La maigre consolation offerte par les « membres les plus riches » de l'OMC, tels que l'Allemagne ou le Japon, qui consiste à créer un fonds pour aider les pays en développement à remplir leurs obligations de déclaration, ne suffit pas à apaiser ces inquiétudes.
Il ne fait aucun doute que les principaux bénéficiaires de l'accord sont les flottes de pêche industrielle et les navires hauturiers subventionnés par l'État en Chine, dans l'Union européenne, en Corée du Sud, au Japon et en Russie. Ces flottes peuvent continuer à bénéficier de subventions pour le carburant, de remises sur l'énergie et d'aides à la modernisation, à condition qu'il n'y ait aucune preuve directe de leur implication dans la pêche INN.
3. Une plus grande transparence et une pression des pairs
Toutefois, de nouvelles opportunités se présentent avec cet accord. Pour la première fois, il existe une obligation mondiale de déclarer au moins certaines subventions pertinentes. Les pays en développement et la société civile peuvent désormais soulever des questions critiques devant le Comité de l'OMC et exiger des améliorations de la part des grandes nations de pêche. Cela exerce une pression sur des États comme la Chine ou l'UE pour qu'ils déclarent de manière transparente et complète toutes les subventions, comme l'exige l'article 8.3, et, petit à petit, pour qu'ils mettent en œuvre d'autres améliorations.
L'accord contient également une clause dite « clause de caducité » : après quatre ans, il expirera automatiquement, à moins que les membres de l'OMC ne conviennent d'une prolongation ou de disciplines plus strictes, telles que celles prévues dans l'accord « Fisheries II ». Celles-ci devraient permettre de lutter contre la surcapacité et la surpêche.
Cette période de quatre ans est donc à la fois une opportunité et un risque : elle peut accroître la pression politique pour s'attaquer enfin aux subventions non spécifiques, à la surcapacité et à des règles de contrôle plus équitables pour la pêche artisanale. Mais elle comporte également le danger que, si l'impasse politique persiste, l'accord expire tout simplement et que tout soit remis à zéro.
Conclusion
Le nouvel accord de l'OMC constitue une avancée importante et attendue depuis longtemps vers une pêche mondiale plus durable et plus équitable. Ce texte juridique marque un effort historique en matière de réglementation des subventions préjudiciables, mais sa mise en œuvre révèle des défis majeurs, notamment en termes de transparence, de répartition équitable des charges et de protection de la pêche artisanale dans les pays en développement.
Il reste cependant des défis importants à relever. Une divulgation complète de toutes les subventions est impérative, en particulier pour les flottes industrielles et les mesures de soutien non spécifiques telles que les exonérations fiscales sur le carburant. Pour la pêche artisanale dans les pays en développement, des exemptions différenciées et simples sont nécessaires. L'UE et les autres acteurs majeurs doivent faire preuve de leadership et, dans le prochain accord qui succédera à celui-ci (« Fisheries II »), montrer que des règles plus efficaces, sans exemptions pour les principaux responsables du pillage légal et illégal des océans, sont réalisables dans la pratique.
En fin de compte, une gouvernance véritablement durable des océans ne pourra aboutir que si les lacunes politiques sont comblées et si tous les États, surtout les principaux subventionneurs, sont réellement disposés à s'engager à respecter des règles claires et équitables.
Photo de l’entête : Image illustrative. Le chalutier Brites amarré à Aveiro, au Portugal, par Ricardo Resende.
Francisco Mari (Pain pour le monde) passe en revue l'accord de l'OMC sur les subventions à la pêche, qui est récemment entré en vigueur. Il souligne les questions qui ne sont toujours pas résolues. L'auteur fait le point concernant les coûts et les opportunités pour les pays en développement, ainsi que l'impact sur la pêche artisanale