Entré en vigueur en 2025, l'Accord de l'OMC sur les subventions à la pêche – souvent appelé « Fish 1 » – a été présenté comme un accord historique visant à réduire les subventions à la pêche jugées nuisibles.
Mais du point de vue des organisations de pêche artisanale africaines, comme la Confédération africaine des organisations professionnelles de la pêche artisanale (CAOPA) cet accord ne traite que d’une infime partie du problème. Le problème majeur étant les subventions qui soutiennent les flottes industrielles, la pêche hauturière et la surcapacité en carburant. De fait, ce sont ces subventions qui favorisent la surpêche, faussent la concurrence et fragilisent les moyens de subsistance des populations côtières, y compris en Afrique. Lors de la 14e Conférence ministérielle de l'OMC (CM14), qui s'est tenue à Yaoundé et s'est achevée le 30 mars, les ministres ont convenu de poursuivre les négociations sur ces subventions néfastes, « dans le but de formuler des recommandations à la CM15 afin de parvenir à des disciplines globales en matière de subventions à la pêche ». Reste à savoir si cela permettra d’aboutir à un accord « Fish 2 », ou ces subventions resteront-elles un « éléphant dans la pièce », à savoir, trop importantes pour être ignorées mais trop controversées pour être résolues ?
L’accord « Fish 1 » : une étape importante, mais seulement une première étape
Les négociations de l’OMC sur les subventions à la pêche, lancées en 2001 dans le cadre du Programme de Doha pour le développement, visaient à réglementer les aides publiques contribuant à la surpêche et à la concurrence déloyale. Vingt ans après, Fish 1 a interdit les subventions liées à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN), les subventions à la pêche sur des stocks surexploités, ainsi que certaines subventions à la pêche en haute mer hors de la juridiction des États côtiers ou des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). L’accord inclut également des dispositions sur la transparence et la notifications des subventions à la pêche, une avancée importante étant donné le manque de données sur ces subventions.
Les questions beaucoup plus sensibles sur le plan politique – les subventions qui soutiennent les flottes industrielles, la consommation de carburant, la modernisation de la flotte et la pêche lointaine – ont été reportées à une deuxième phase de négociations, connue sous le nom de Fish 2.
La Conférence de Yaoundé : un tournant pour les négociations ?
Les négociations de Fish 2, qui doivent s’attaquer aux causes structurelles de la surcapacité et de la surpêche, restent difficiles. Des désaccords persistent notamment sur la portée des disciplines, les subventions aux carburants et le niveau de traitement spécial et différencié (TSD) accordé aux pays en développement. Les subventions à la pêche constituent en effet un enjeu à la fois environnemental, mais aussi un enjeu de développement, de commerce, de sécurité alimentaire et de géopolitique.
La réunion de Yaoundé ont confirmé que les principaux points de discorde demeurent. Elle a toutefois renforcé la dynamique politique visant à conclure l’accord Fish 2 avant l’expiration des disciplines de Fish 1 en vertu de sa « clause de caducité ». Cette clause prévoit que les disciplines de Fish 1 expireront quatre ans après son entrée en vigueur, à moins que les membres de l’OMC ne s’accordent sur des règles supplémentaires dans le cadre de Fish 2.
Ainsi, sans déboucher sur un accord final, cette rencontre pourrait néanmoins marquer un tournant dans le maintien de la pression politique visant à s’attaquer aux subventions à la pêche les plus néfastes.
Quelles subventions ? Pour qui ?
Une question centrale des négociations de Fish 2 est de savoir comment réglementer les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche sans compromettre la capacité des pays en développement à mettre en place une pêche durable en leur offrant un traitement spécial et différencié (TSD).
Le débat est souvent présenté comme une opposition entre pays développés et pays en développement : ces derniers revendiquant une marge de manœuvre pour soutenir leur secteur halieutique et leurs communautés, tandis que les premiers craignent que des exemptions trop larges compromettent les objectifs environnementaux.
La réalité est plus nuancée. La Chine, l’un des principaux pourvoyeurs de subventions à la pêche et opérateur de la plus grande flotte de pêche hauturière au monde, est toujours classée comme pays en développement à l’OMC, ce qui alimente les tensions sur le TSD. Cependant, la Chine a annoncé qu’à partir de 2025 elle ne demanderait plus ce traitement dans les nouvelles négociations de l’OMC, y compris celles sur les subventions à la pêche. Cela pourrait contribuer à apaiser certaines préoccupations des membres de l'OMC et à faire avancer les négociations Fish 2 sur ce sujet.
Les aides publiques doivent renforcer les économies, les chaînes de valeur et les communautés locales afin de garantir que les océans subviennent aux besoins des populations, plutôt que de favoriser des pratiques qui épuisent les ressources et aggravent les inégalités. Photo : Sur le site de débarquement de Gunjur, en Gambie, des travailleurs chargent des sacs de glace et de poisson dans des camionnettes pour les acheminer vers les marchés situés à l'intérieur des terres, par Margaux Rochefort.
Cela illustre également le fait que le TSD ne devrait pas reposer uniquement sur le statut formel de pays en développement, mais aussi sur l’ampleur des subventions, la taille de ses flottes et l’impact de ces flottes sur les stocks mondiaux et sur les pêcheries côtières des pays en développement, dont les activités de pêche sont en grande partie artisanales et essentielles à la sécurité alimentaire et aux moyens de subsistance.
Le chaînon manquant : pêche lointaine et accords d'accès
La relation entre subventions à la pêche et accords d’accès à la pêche lointaine reste peu débattue dans les négociations de l’OMC. Les paiements de intergouvernementaux dans le cadre des accords d’accès à la pêche ne sont généralement pas considérés comme des subventions au regard des règles de l’OMC. Pourtant, conjointement avec d’autres types d’accords d’accès, ils jouent un rôle majeur en permettant aux flottes de pêche lointaine d’opérer dans les eaux des pays en développement.
Du point de vue des communautés de pêche africaines, subventions et accords d'accès sont indissociables : Si les premières permettent aux flottes hauturières d’opérer à l’échelle mondiale, les seconds déterminent les zones d’opérations et la répartition des bénéfices. Ces deux dimensions sont liées et devraient donc être abordées conjointement dans les négociations sur les subventions et la gouvernance des pêches.
Au cours des débats du Sous-Comité de gestion des pêches de la FAO consacrés à la capacité de pêche, la société civile, notamment les acteurs de la pêche artisanale, a souligné que les accords d’accès devaient devenir de véritables instruments de gouvernance, soutenant les systèmes nationaux et régionaux de gestion des pêches, améliorant les données scientifiques et la surveillance, et renforçant les chaînes de valeur et les infrastructures locales, en particulier dans le secteur de la pêche artisanale.
« Les subventions publiques devraient nourrir les populations, et non vider les océans »
Parallèlement à la MC14, la société civile a élargi le débat aux impacts des règles commerciales mondiales sur les systèmes alimentaires et les moyens de subsistance ruraux. La Via Campesina a souligné que les règles commerciales actuelles, y compris celles régissant les subventions à la pêche, doivent être évaluées à l’aune de leurs effets sur la souveraineté alimentaire, la pauvreté et les inégalités. Dans cette perspective, les négociations sur les subventions à la pêche dépassent les seules dimensions commerciale ou environnementale, mais s'inscrivent dans un débat plus large sur les systèmes alimentaires, l'équité, le développement et les droits des petits producteurs alimentaires, y compris ceux des pêcheurs artisans.
Lors d'une table ronde sur les prochaines étapes de l'Accord, Gaoussou Gueye, président de la CAOPA, a rappelé que les pays en développement, comme les pays africains, ne sont pas les principaux responsables des subventions néfastes et que la pêche artisanale africaine n'est pas à l'origine de la surcapacité mondiale. Pourtant, ce sont souvent eux qui sont les plus touchés par les conséquences de la pêche industrielle subventionnée.
« Tout accord Fish 2 doit établir une distinction claire entre les subventions qui augmentent la capacité de pêche industrielle et celles qui soutiennent la pêche artisanale durable, la sécurité alimentaire et les économies locales », a-t-il souligné. En effet, des règles en matière de subventions mal conçues pourraient limiter la capacité des pays africains à soutenir la pêche artisanale tout en ne parvenant pas à discipliner efficacement les subventions qui alimentent la surcapacité au niveau mondial. Pour lui, « les subventions publiques devraient nourrir les populations, et non vider les océans ».
« Les règles du commerce mondial doivent être évaluées à l’aune de leur impact sur les systèmes alimentaires, l’équité et les moyens de subsistance. Les subventions accordées au secteur de la pêche devraient donner la priorité aux pêcheurs artisans, à la durabilité et à la sécurité alimentaire, et non à la surcapacité industrielle. » »
Ce point de vue a été repris par Sebastian Mathew, chercheur indépendant sur la pêche artisanale durable, qui a souligné que la réforme des subventions à la pêche ne se limite pas à interdire les subventions nuisibles, mais implique également d’améliorer la gestion des pêches, la durabilité, la transparence et l’équité dans l’accès aux ressources. Ces négociations s’inscrivent donc dans un cadre plus large de gouvernance des océans, de politique de développement, de systèmes alimentaires et de justice sociale.
Une réorientation des aides publiques dans ce sens pourrait améliorer les moyens de subsistance, renforcer les économies locales, réduire les pertes alimentaires et contribuer à une pêche durable, tout en évitant les impacts négatifs associés aux subventions qui augmentent la capacité de pêche industrielle et la pêche lointaine.
Subventionner ou ne pas subventionner, telle n'est pas la question
Le débat ne porte pas simplement sur le fait de subventionner ou non la pêche. Il s'agit de savoir qui bénéficie des fonds publics, qui a accès aux ressources halieutiques, et quel type de système alimentaire et d'économie océanique les gouvernements souhaitent soutenir.
Si Fish 2 parvient à encadrer les subventions favorisant la surcapacité et la surpêche en eaux lointaines tout en préservant la pêche artisanale durable dans les pays en développement, il pourrait contribuer à une pêche mondiale plus équitable et durable.
À défaut, les subventions les plus néfastes pourraient perdurer, tandis que la marge de manœuvre politique des pays en développement et le soutien à la pêche artisanale pourraient être restreints.
Pour les communautés de pêche artisanale africaines, c’est précisément ce qui fait de Fish 2 un enjeu potentiellement plus déterminant encore que Fish 1.
Photo de l’entête: un navire cargo à Taizhou, Chine, de JinHui Chen.
Francisco Mari (Pain pour le monde) passe en revue l'accord de l'OMC sur les subventions à la pêche, qui est récemment entré en vigueur. Il souligne les questions qui ne sont toujours pas résolues. L'auteur fait le point concernant les coûts et les opportunités pour les pays en développement, ainsi que l'impact sur la pêche artisanale