Dans cet article, l’autrice examine les travaux actuellement menés par la Commission européenne sur le principe consistant à « ne pas causer de préjudice significatif » – Do No Significant Harm (DNSH). Une consultation a été lancée en vue d’élaborer une série de lignes directrices visant à établir une approche harmonisée, afin de garantir que les activités financées par l’UE ne compromettent pas ses objectifs environnementaux. Dans le secteur de la pêche, cette démarche ne devrait pas conduire à un affaiblissement des mesures de protection de l’environnement. L’UE devrait également soutenir les pêcheurs qui, depuis des années, ont adopté et maintenu des pratiques sélectives et à faible impact.
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La Commission européenne prépare un ensemble de lignes directrices pour appliquer le principe consistant à « ne pas causer de préjudice important » — Do No Significant Harm (DNSH) — au budget de l’Union européenne (UE) pour la période 2028-2034. Ce principe vise à garantir que les activités soutenues par l’Union ne compromettent pas ses objectifs environnementaux. Ceux-ci comprennent l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci, l’économie circulaire, la prévention de la pollution, la biodiversité ainsi que, dans un domaine particulièrement pertinent pour la pêche, l’utilisation durable et la protection des ressources aquatiques et marines. En vertu du règlement européen de 2020 sur la taxonomie, cela signifie que les activités ne doivent pas nuire à l’obtention ou au maintien du bon état écologique des eaux marines.
Les lignes directrices s’appliqueront à l’ensemble des programmes de financement de l’UE, avec des critères spécifiques proposés pour 18 domaines d’activité, notamment les navires et les engins de pêche. L’objectif est de remplacer les différentes approches actuellement utilisées dans les programmes de financement européens par un système unique et plus simple, tout en réduisant la charge administrative pour les bénéficiaires. Une approche différenciée est également proposée pour les activités menées dans les pays tiers, « afin de tenir compte de la diversité des pays tiers, des spécificités de l’action extérieure et de l’absence d’acquis environnemental commun. »
La simplification est bienvenue, en particulier si elle rend les financements européens plus accessibles aux opérateurs de la pêche artisanale. Elle ne doit toutefois pas entraîner un affaiblissement des garanties environnementales, que ce soit au sein de l’UE ou dans les pays partenaires. Parallèlement, les financements européens devraient reconnaître et soutenir les pêcheurs qui maintiennent depuis des années des pratiques sélectives à faible impact, plutôt que de récompenser principalement les opérateurs qui réduisent des impacts environnementaux historiquement élevés. Tels sont quelques-uns des principaux messages avancés par CAPE dans sa réponse à la consultation de la Commission.
1. Des moteurs plus « verts » ne rendent pas automatiquement la pêche plus écologique
Le document de réflexion de la Commission considère les investissements dans les navires et les engins de pêche comme l’un des domaines d’activité nécessitant des garanties. Il propose toutefois d’autoriser, sous réserve de plusieurs conditions, certains investissements qui réduisent les impacts environnementaux, contribuent à la transition énergétique ou améliorent la santé et la sécurité à bord.
CAPE soutient la nécessité de décarboner la pêche. Mais la réduction des émissions de carbone d’un navire ne suffit pas, à elle seule, à démontrer que son impact global sur l’environnement a diminué. Un moteur plus efficace, une propulsion hybride ou utilisant deux types de carburants, ou d’autres formes de modernisation du navire peuvent réduire la consommation de carburant tout en permettant, dans certains cas, au navire de parcourir de plus longues distances, de rester plus longtemps en mer ou de pêcher plus efficacement.
Cet aspect est important, car la capacité de pêche de l’UE reste principalement mesurée sur la base du tonnage et de la puissance motrice des navires – en GT et en kW. Ces mesures ne rendent pas nécessairement compte des augmentations de la capacité de pêche effective résultant des progrès technologiques.
Les règles DNSH devraient donc garantir que l’amélioration des performances ou de l’efficacité énergétique des navires ne se traduise pas par une augmentation de la pression de pêche. Elles devraient prendre en considération non seulement les investissements réalisés dans les navires individuels, mais aussi les effets cumulés des investissements à l’échelle des flottes et des pêcheries. L’objectif devrait être de décarboner la pêche sans augmenter la capacité de pêche ni la pression exercée sur les écosystèmes marins.
Ces préoccupations ne s’arrêtent pas aux eaux européennes. Lorsque des activités financées par l’UE sont susceptibles d’avoir une incidence sur les ressources halieutiques des pays tiers, les évaluations devraient prendre en considération l’état de ces ressources, la pression de pêche globale et les impacts sur les écosystèmes marins. Lorsque de tels dommages environnementaux risquent de toucher les communautés de pêche locales, leurs conséquences sur les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire de ces communautés devraient également être prises en compte.
2. Une pêcherie gérée n’est pas nécessairement exploitée de manière durable
L’une des conditions proposées par la Commission pour autoriser les investissements dans les navires de pêche est que ceux-ci ciblent des pêcheries « faisant l’objet de mesures de gestion. » Mais l’existence de mesures de gestion ne signifie pas que celles-ci sont effectivement mises en œuvre. Autrement dit, la seule existence de mesures de gestion ne permet pas de savoir, par exemple, si un stock épuisé est en voie de reconstitution ou si les informations scientifiques disponibles sont suffisantes pour en évaluer l’état.
CAPE estime donc que les critères DNSH devraient intégrer explicitement les approches de précaution et écosystémique prévues par la politique commune de la pêche (PCP), avec des garanties particulières pour les investissements dans des navires exploitant des stocks surexploités ou des stocks pour lesquels les informations scientifiques sont insuffisantes. Les financements européens ne devraient pas rendre la pêche plus efficace sur une ressource déjà soumise à une pression excessive, au seul motif qu’un plan de gestion existe « techniquement ».
3. Ceux qui pêchent de façon durable devraient être récompensés parce qu’ils font déjà ce qu’il faut
De nombreux pêcheurs artisans utilisent déjà relativement peu de carburant, des engins sélectifs et des pratiques dont les effets sur les écosystèmes sont limités. Une approche DNSH conçue principalement pour aider les activités ayant un fort impact à réduire leur empreinte environnementale risque de désavantager la pêche artisanale à faible impact : plus la situation de départ est mauvaise, plus la réduction du préjudice environnemental pouvant être démontrée est importante et plus il peut être facile, potentiellement, de justifier l’octroi d’un financement public.
La Commission devrait donc reconnaître que le maintien d’un faible impact environnemental constitue en soi un résultat environnemental positif qui mérite un soutien public. Dans ce contexte, des procédures simplifiées devraient faciliter l’accès aux financements pour les opérateurs capables de démontrer qu’ils ont déjà un faible impact sur l’environnement. Les exigences en matière de suivi devraient également être proportionnées, afin que les navires artisans à faible impact ne soient pas exclus du soutien public lorsque certaines obligations de suivi électronique, - telles que le VMS ou le journal de pêche électronique -, ne s’appliquent pas à leur catégorie de navires.
4. Résilience climatique : de petits investissements peuvent revêtir une importance considérable
La Commission suggère que des critères supplémentaires en matière de résilience climatique puissent porter tout particulièrement sur les infrastructures critiques ou de grande envergure. Pour les communautés de pêche, cependant, une approche principalement centrée sur la taille des infrastructures peut être trompeuse. Cet aspect est particulièrement important pour les infrastructures de pêche financées par l’UE dans les zones côtières vulnérables, y compris dans les pays partenaires. Des investissements relativement modestes dans un site de débarquement, une fabrique de glace, des installations frigorifiques ou des unités de transformation peuvent déterminer si le poisson parvient jusqu’aux consommateurs locaux, si les pertes après capture sont réduites et si les communautés de pêche bénéficient effectivement de l’investissement. La contribution des investissements aux moyens de subsistance et à la sécurité alimentaire devrait compter autant que leur importance financière. Les évaluations devraient donc prendre en considération non seulement la taille de l’investissement, mais aussi la vulnérabilité de la zone côtière et de sa communauté de pêche face au changement climatique, ainsi que les conséquences qu’aurait pour cette communauté l’échec de l’investissement.
5. Pas de feu vert automatique ni de garanties moins strictes à l’étranger
Dans la proposition de la Commission, les activités qui ne relèvent pas des domaines soumis aux critères DNSH pourraient, en principe, être considérées d’office comme ne causant pas de préjudice important. Dans le secteur de la pêche, les impacts environnementaux et le risque de préjudice important dépendent de la méthode de pêche, de l’état des stocks, de l’écosystème, de la zone concernée et de la pression de pêche globale. L’absence d’une activité sur la liste ne devrait donc pas être considérée, en soi, comme la preuve que cette activité ne cause pas de préjudice important à l’environnement.
Cette question revêt une importance primordiale pour les activités financées par l’UE dans les pays tiers. La Commission propose une approche différenciée qui tienne compte de la diversité des situations locales ainsi que de l’absence d’un acquis environnemental commun avec l’UE. CAPE convient de la nécessité de prendre en considération les circonstances locales, mais une approche différenciée ne devrait pas entraîner un affaiblissement des garanties environnementales. S’il n’existe pas, dans le pays tiers, de niveau équivalent de législation environnementale ou de mise en œuvre de celle-ci, l’évaluation DNSH prévue devrait garantir un niveau de protection environnementale correspondant et proportionné au risque d’impact potentiel.
Conclusion : faire plus que ne pas causer de préjudice important
La future approche de l’UE en matière de DNSH contribuera à définir ce que les fonds publics européens ne devraient pas soutenir. Mais le débat ne devrait pas s’arrêter là. Le prochain budget européen offre également l’occasion de faire des choix quant au type de pêche que l’Europe souhaite soutenir, tant sur son territoire que dans les pays tiers. Il ne faudrait pas seulement se demander si une activité financée par l’UE cause moins de dommages qu’auparavant, mais aussi si elle contribue à construire des pêcheries capables de prospérer sans accroître la pression sur les ressources et les écosystèmes dont dépendent les pêcheurs.
1. Pas d’augmentation de la pression ou de la capacité de pêche
Les critères encadrant les investissements dans les navires, les moteurs, les engins de pêche ou les technologies devraient garantir que ces investissements n’entraînent ni augmentation de la capacité de pêche effective, ni accroissement de l’effort de pêche, ni intensification de la pression exercée sur les écosystèmes marins.
2. Application de l’approche fondée sur les approches écosystémiques
L'existence de mesures de gestion ne suffit pas à démontrer la durabilité. Les critères doivent tenir compte de l'état des stocks ciblés et, lorsque les informations sont insuffisantes, il convient d'appliquer le principe de précaution.
3. Soutien aux pêcheries à faible impact existantes
Les critères devraient reconnaître le maintien d’un faible impact environnemental comme un résultat environnemental positif, et non le considérer uniquement comme une amélioration par rapport à un niveau de référence caractérisé par un impact élevé.
4. évaluation des bénéfices socio-économiques et climatiques
Les investissements ne devraient pas être évalués uniquement au regard de leur valeur financière ou de la taille des infrastructures concernées. Ils devraient également tenir compte, d’une part, de la vulnérabilité des communautés face au changement climatique et, d’autre part, de l’importance de ces investissements, même à petite échelle, pour la sécurité alimentaire, les moyens de subsistance et la réduction des pertes post-capture.
5. Des garde-fous communs au sein de l’UE et au-delà de ses frontières
Une approche différenciée à l’égard des pays tiers peut tenir compte des spécificités et des contextes locaux, mais ne doit en aucun cas conduire à un niveau de protection de l’environnement moins élevé.
6. L’absence d’une activité de la liste ne doit pas valoir feu vert automatique
Une activité qui n'est pas couverte par des critères spécifiques relatifs au principe « ne pas causer de préjudice significatif » (DNSH) ne doit pas être automatiquement considérée comme inoffensive.
Photo de l’entête : Le port de Scheveningen, aux Pays-Bas, par Paul Einerhand.
La Commission prépare des lignes directrices visant à harmoniser l’approche afin de garantir que les activités financées par l’UE ne compromettent pas les objectifs environnementaux de l’UE. Dans le secteur de la pêche, cette harmonisation ne doit pas affaiblir les garanties environnementales. L’UE devrait également soutenir les pêcheurs qui appliquent depuis des années des pratiques sélectives à faible impact.